高一飞 陈恋:中国司法改革四十年变迁及其时代特征

选择字号:   本文共阅读 237 次 更新时间:2019-12-09 20:50:34

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高一飞 (进入专栏)   陈恋  
[27]执法办案场所规范化改造是积极顺应社会主义民主法制发展的要求,通过场所规范化改造进而规范了执法人员行为,有助于司法公正的实现。

   五是发布指导案例,指导法律实施。2011年12月,最高人民法院继2010年印发并实施《关于案例指导工作的规定》后,发布了第一批指导性案例,包括民事和刑事案例各2个。对于发展完善中国特色案例指导制度,更好地促进法律的正确实施,维护社会公平正义,具有积极作用。[28]所有公开的案例,皆可产生比照效应,有利于司法统一,实现司法公正。

   (五)本阶段司法改革的特征

   2008年底启动的这一轮司法改革确定60项改革任务,2009年完成17项,2010年基本完成30项,至2011年底60项改革任务中的绝大部分已经完成。2011年,法院、检察院、公安和司法行政部门等根据中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》确定的司法改革整体规划,继续有条不紊地推进改革,贯彻落实先前的改革举措,完成新安排的改革任务。[29]2013年,最高人民法院已经完成中央部署的司法改革任务12项,完成“法院改革三五纲要”确定的司法改革任务113项。[30]同年,全国检察机关紧紧围绕党和国家工作大局,忠实履行宪法和法律赋予的职责,着力强化法律监督、强化自身监督、强化队伍建设,各项检察工作取得新进展。[31]本轮司法改革的任务按时完成,并体现在修订完善的相关法律中,通过这一轮司法改革建立了较为完善的监督和制约机制,为党的十八大全面推进司法改革准备了条件。

   司法公开、拓宽司法监督渠道以及规范司法行为,能够有效防止司法腐败,维护司法公正,推动司法改革的发展进程。通过一系列措施加强了权力的制约与监督,为下一阶段法院检察院独立行使职权准备了条件。

   第二轮司法改革以解决司法监督问题、防止司法腐败为中心,存在历史局限性。在保障司法独立和化解司法行政化、地方化、政治化等体制性弊病的关键问题上不可能有突破。[32]这一阶段的重点在于权力制约与监督,司法行政化、地方化以及司法效率不高等问题需要留在以后解决。但是,先“以加强权力制约和监督为重点”,在建立了严密的监督与制约机制之后再实行独立行使检察权和审判权的措施,是一种明智的选择。


四、第三轮司法改革(2013—)

  

   这轮司法改革的时间跨度为2013年11月十八届三中全会至今。

   2013年11月12日,中国共产党十八届三中全会全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调了“深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”[33]十八届三中全会对司法改革提出了新要求,标志着我国第三轮司法改革的全面启动。

   《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“保证公正司法,提高司法公信力”的要求下,提出了完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督这些具体任务。[34]党中央对司法改革的重视达到了前所未有的程度。

   为贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,进一步深化人民法院各项改革,最高人民法院于2015年2月4日印发了《关于全面深化人民法院改革的意见--人民法院第四个五年改革纲要(2014--2018)》(简称“法院改革四五纲要”),纲要紧紧围绕让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标,解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题,确保人民法院依法独立公正行使审判权。最高人民检察院于2015年2月16日印发了《关于深化检察改革的意见(2013—2017年工作规划)》(“检察改革第四个三年改革意见”),明确了人民检察院应当完善保障依法独立公正行使检察权的体制机制;建立符合职业特点的检察人员管理制度;健全检察权运行机制;健全反腐败法律监督机制;强化法律监督职能;强化对检察权运行的监督制约这六个方面的改革任务。

   随后,以司法责任制、员额制、司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物进行统一管理四项的司法体制改革,以审判为中心的刑事诉讼制度改革等为重点的诉讼制度改革等同步向纵深推进。

   (一)以司法责任制为核心的四项基础性改革

   第一,司法责任制改革。最高人民法院于2015年9月21日出台的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》以及最高人民检察院于2015年9月28日出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》贯彻了中央关于深化司法体制改革的总体部署,以明晰的审判、检察组织权限和审判、检察人员职责为基础,以有效的审判、检察管理和监督制度为保障,能够实现人民法院检察院依法独立公正行使权力。2016年,司法责任制改革在全国司法改革试点法院全面推开。

   第二,员额制改革。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调,“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制,落实谁办案谁负责。实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。”[35]中办、国办于2015年4月9日实施的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》对十八届三中、四中全会提出的各项改革措施作了细化规定,强调建立办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。通过员额制改革,实现了法官检察官对案件的终身负责,能够提高法官检察官的工作积极性,增强办案责任感。

   截至2017年9月,“全国法院从原来的211990名法官中遴选产生120138名员额法官。最高人民法院坚持‘从严掌握、宁缺毋滥’的选人导向,遴选产生367名员额法官,占中央政法专项编制的27.8%。通过这项改革,实现了85%以上法院人员向办案一线集中,资源配置更加合理,审判质效持续提升。2017年1至9月,全国法院院、庭长人均办案量同比增长32.3%。”[36]截至2017年11月,全国检察机关遴选出员额内检察官84444名,占中央政法专项编制的32.78%。基层检察院85%以上的人力资源配置到办案一线,办案力量增加20%以上。[37]员额制改革的有效推进为包括司法责任制在内的综合性改革提供了前提条件。

   2015年9月16日,中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过了《法官、检察官职务序列改革试点方案》《法官、检察官工资制度改革试点方案》,为司法人员分类管理提供了制度保障,加快了专业化、职业化法官检察官队伍建设的步伐。实行司法人员分类管理,更加明确了各类司法人员的权限,畅通了司法人员职业发展渠道,优化了人员结构,提升了司法队伍正规化、专业化、职业化水平。积极开展法官助理、书记员职务序列改革,能够充实审判辅助力量。[38]检察官、检察辅助人员、司法行政人员分类管理格局基本形成。[39]

   第三,健全司法人员职业保障机制。2016年7月21日,中共中央办公厅、国务院办公厅施行的《保护司法人员依法履行法定职责规定》明确了法官、检察官依法办理案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉,依法履行法定职责受法律保护等相关权利。对干扰阻碍司法活动,恐吓、威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害法官、检察官及其近亲属的行为,应当依法严厉惩处。司法人员职业保障机制的健全免除了办案人员的后顾之忧。

   第四,推动省以下地方法院、检察院人财物进行统一管理。推动省以下地方法院、检察院人财物进行统一管理是党中央针对我国实际提出的有针对性的解决对策。在推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理改革时,应立足于我国经济社会发展不平衡,不同地方司法保障水平差别大的现状,各省区市在推进财物省级统一管理上可以从实际出发,因地制宜,不强求步调一致。[40]省级以下人财物统一管理,从根源上解决了法院、检察院对本级政府的依赖,保障了法院、检察院依法行使职权的独立性。

   (二)完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度

   中央政法委员会于2015年3月30日起施行的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》,旨在防止司法机关内部人员干预办案,确保公正廉洁司法。该规定明确了内部司法人员过问案件的记录、存储、报送、查看和处理等程序,制定了刚性的惩罚措施,并明确了办案人员如实记录司法机关内部人员过问案件的情况,受法律和组织保护。司法机关严格落实文件要求,在切实保障内部司法人员依法履职的基础上,严厉打击内部司法人员违法违规干预司法个案的行为。

   防止领导干部插手、干预司法活动的规定。中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年3月30日实施了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。最高人民检察院于2015年6月1日实施了关于《检察机关贯彻执行<领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定>和<司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定>的实施办法(试行)》。最高人民法院于2015年8月20日实施了《人民法院落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施办法》。上述文件确保了审判权、检察权依法独立公正行使,为维护司法权威、保障司法权力依法独立公正行使创造了良好的政治环境。

   (三)优化职权配置

   为优化职权配置,十八届四中全会提出,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点;统一刑罚执行体制;探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离;变立案审查制为立案登记制。[41]优化司法职权配置的本质就是要健全司法权力运行机制,这不仅涉及到部门内部之间的权力划分,同时也涉及到部门与部门之间的权力划分与制约。在今天已经完成的改革有:

   第一,变立案审查制为立案登记制。最高人民法院四五纲要再次强调要变立案审查制为立案登记制,加大立案信息的网上公开力度。2015年5月1日起实施了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》,意见要求坚持有案必立、有诉必理。对符合法律规定条件的案件,法院必须依法受理。2018年最高人民法院工作报告显示,人民法院已经做到了有案必立、有诉必理,当场登记立案率超过95%。[42]“告状难”问题成为历史。

   第二,完成职务犯罪侦查权转隶。2016年12月25日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。在试点一年成功经验的基础上,十二届全国人大常委会第三十次会议于2017年10月31日审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定(草案)》。自此,监察体制改革全面推开试点,全国检察机关与监察委紧密配合,将职务犯罪侦查权转隶到监察委。曹建明检察长在2018年工作报告中指出,到2018年3月,“四级检察院反贪、反渎和预防部门职能、机构及44151名检察人员已全部按时完成转隶。”[43]

第三,捕诉合一与内设机构改革。捕诉合一改革。(点击此处阅读下一页)

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