高一飞 陈恋:中国司法改革四十年变迁及其时代特征

选择字号:   本文共阅读 235 次 更新时间:2019-12-09 20:50:34

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进一步拓宽了检务范围公开渠道,完善了定期通报和新闻发言人制度。通过检务公开,让检察权在阳光下运行,让人民监督权力,让检察权接受外部监督。

   第三,检察引导侦查。2000年8月最高人民检察院在“全国检察机关公诉改革会议”上提出建立加强检察机关与公安机关工作联系,实现公诉工作引导侦查,使证据依法得到巩固。[17]检察引导侦查在全国各地的检察院都得到了推广和适用。2001年1-11月,全国检察机关就介入侦查4万余件7万多人,参加重大案件的讨论31570件59685人。[18]

   第四,地方性检察改革措施。暂缓起诉制度。2000年最高人民检察院审查起诉厅厅长姜伟提出:“对未成年人犯罪案件的不起诉条件可适当放宽,在法律允许的范围内,对未成年犯罪嫌疑人扩大适用相对不起诉;探索对未成年犯罪嫌疑人暂缓起诉的做法。”[19]2000年,在湖北省武汉市江汉区检察院、南京市玄武区检察院等地试点暂缓起诉。2004 年最高人民检察院以没有法律依据为由决定将暂缓起诉制度的探索工作暂缓实行。此后,暂缓起诉制度的探索基本处于停滞状态。[20]

   中国式辩诉交易。我国现行的刑事诉讼法并没有规定辩诉交易制度,但是在司法实践中却存在着类似于辩诉交易的司法操作。2002年4月,黑龙江省牡丹江市铁路运输法院以“辩诉交易”的方式审理了一起被称为我国“辩诉交易第一案”的故意伤害案件,控辩双方就自愿认罪及从轻处罚协商达成一致,申请法庭对其协议予以确认,被追诉人也与被害人就附带民事赔偿问题达成和解。[21]“辩诉交易”在司法实践中存在,但由于这一制度给人以“以钱买刑”的印象,在当时的司法环境下,并没有在全国范围内推广,其本质是后来的刑事和解制度。

   (四)本阶段司法改革的特征

   通过这一轮改革,司法制度更加符合司法规律;提高了司法工作能力;进一步保障了公民诉讼权利,促进了司法公正,实现了社会和谐稳定。通过推进司法考试,明确法官、检察官的任职条件,为解决我国法官、检察官非职业化问题做好了铺垫。中央这次部署使中国司法改革走向整体统筹、有序推进的阶段。

   这一时期司法改革的目标并没有全部实现,具体表现在:

   法院检察院在招录法官检察官时并没有按照法律规定严格执行学历要求;部分法院检察院招录了大量的非审判检察人员占用了人事编制;对于已经进入法院检察院但不符合《法官法》《检察官法》学历要求、资格要求的人员,又没有为其转岗或者退出法院检察院的相应配套政策和措施。

   对审判方式进行了改革,但是没有完善的监督措施去规范审判行为。一五纲要和二五纲要都只是对司法监督作了倡导性规定,仍缺乏落实监督的有效措施。由于没有完备的监督机制,法官依法独立判案责任制在各地推行时,独立审判有些已经演变成专断和滥权,出现了严重的司法腐败。

   主诉检察官制度由于检察院领导不愿放权、部分地区检察队伍专业素质不高、配套措施不健全等原因,在十多年的实践中,处于被虚置状态,仅少数检察院因“案多人少”的压力或领导刻意试点等原因有所保留。[22]尽管检察权内外部制约机制初步建立,但由于在检察机关内部没有法定的专门的业务监督部门,导致内部监督制约机制具有一定的随意性和不稳定性,滥用职权、越权办案的现象时有出现,执法随意性始终存在。人民监督员的选任以及管理方式不合理、监督范围有限、监督程序运作不够顺畅、监督效力和程序刚性不足等问题,使得人民监督员并没有发挥好监督作用。检察引导侦查制度在实践中也遇到了一些问题,如指导侦查的案件范围没有限定;遭遇公安机关的抵触情绪;提出的侦查指导意见如不适当或公安机关不采纳正确的指导侦查意见时如何处理没有明确,等等。


三、第二轮司法改革(2007—2013)

  

   第二轮司法改革以2007年十七大为开启标志,直至2013年十八届三中全会之前。

   2007年10月15日,胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会上指出:“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”[23]十七大提出了深化司法体制改革这一目标,并提出了具体的改革要求。为了落实党的十七大的总体要求,中央司法体制改革领导小组于2008年5月出台并实施了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,该意见要求以加强权力监督制约为重点,紧抓影响司法公正、制约司法能力的关键环节,强调解决体制性、机制性、保障性障碍,建设公正高效权威的社会主义司法制度。

   为落实中央司法改革任务,2009年3月1日,最高人民检察院实施了《关于深化检察改革2009―2012年工作规划》(检察改革第三个三年改革意见),提出了五个方面的要求:优化检察职权配置,完善法律监督的范围、程序和措施;健全对检察权行使的监督制约;完善检察工作中贯彻落实宽严相济刑事政策的制度和措施;改革和完善检察组织体系和干部管理制度;改革和完善政法经费保障体制。最高人民法院于2009年3月17日印发并实施了《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》(简称“法院改革三五纲要”),其内容包括优化人民法院职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强人民法院队伍建设、加强人民法院经费保障、健全司法为民工作机制等五个方面的改革任务,涵盖了人民法院审判、执行、人事管理、经费保障等各个层面。第二轮司法改革着重要解决司法行为不规范、司法监督缺位以及司法腐败严重的问题。最高人民法院、最高人民检察院为此做出了不懈努力。

   (一)改革法院内部权力运行模式

   针对地方党政机关对个案的“非法干预”,《三五纲要》第10条要求“建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度。”对于上级法院的判前请示制度,第7条要求“改革和完善上下级人民法院之间的关系”“构建科学的审级关系”。对于法院内部的审判委员会和庭长院长审批制度,纲要第5条要求“完善审判委员会讨论案件的范围和程序,规范审判委员会的职责和管理工作。”“完善合议庭制度,加强合议庭和主审法官的职责。”另外,对于审判独立的保障性措施,也作了规定,如第19条“完善人民法院编制与职务序列制度”,第20条“改革和完善法官工资福利和任职保障制度”及第22—24条“加强人民法院经费保障”。这一系列措施为解决法院内外部行政化问题提供了制度基础。

   (二)全面推行司法公开

   阳光是最好的防腐剂,司法公开对于防止司法腐败的意义不言而喻。最高人民法院于2009年12月8日颁布并实施了《关于司法公开的六项规定》,在三五纲要的基础上增加了立案公开和审务公开。最高人民法院首度发布《人民法院工作年度报告(2009)》,开展“司法公开宣传月”活动,下发《司法公开示范法院标准》,公布100个“司法公开示范法院”,以促进司法公开。地方法院也积极落实司法公开。通过这一系列文件的出台,人民法院的司法公开工作进入有序推进阶段,推动法院工作运行透明化,实现司法公正。

   最高人民检察院于2006年6月26日专门出台了《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》,该文件扩展了检务公开制度的方式,完善了定期通报和新闻发言人制度。此后电子检务的建设在全国各级、各地迅速推开,截止2007年,全国32个省的347个地市级检察院已经完成了检察院内部局域网的全覆盖。[24]最高人民检察院于2012年1月11日实施了《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》,该规定要求检察机关办理申诉案件程序透明化,接受社会监督。最高人民法院、最高人民检察院通过出台一系列文件,明确了司法公开的内容,让司法权力在阳光下运行,为加强对司法权的监督提供了前提条件。

   (三)拓宽监督渠道

   社会监督。最高人民法院于2009年4月13日实施了《最高人民法院关于进一步加强民意沟通工作的意见》,该意见要求加强民意收集,方便群众发表意见和建议。

   舆论监督。2009年10月12日,最高人民法院实施了《最高人民法院特约监督员工作条例(试行)》,进一步健全和完善人民法院外部监督机制。同年12月8日,最高人民法院实施了《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》,人民法院对新闻媒体的开放程度和接受监督的主动性有了质的飞跃。在规范媒体与司法关系方面,这一文件,“为这一关系给出了全新的阐释,可谓开创了媒体与司法良性互动的新纪元。”[25]

   检察机关内部监督。2011年,最高人民检察院实施了《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》,加强了检察机关的内部监督,明确了检察机关上下级的办案规则。2011年12月,最高人民检察院实施了《关于加强检察机关内部监督工作的意见》,体现了检察机关不断加强自我监督的决心,增强了内部监督的规范性和可操作性。

   (四)规范司法行为

   一是加强反腐倡廉建设。最高人民法院于2008年6月5日出台并实施了《人民法院监察工作条例》;同年12月5日出台并实施了《关于进一步加强人民法院反腐倡廉建设的意见》,将反腐倡廉提升到法院工作的重心。在此基础上,2009年1月8日,最高人民法院向社会公布了“五个严禁”规定。[26]人民法院工作人员凡违反上述规定,依纪以法追究法律责任直至刑事责任;从事审判执行工作的,一律调离审判执行岗位。

   二是最高人民法院通过量刑规范化改革,规范了自由裁量权,解决了适用法律失衡问题。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部于2010年9月13日实施了《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》的通知。2010年10月1日最高人民法院实施了《人民法院量刑程序指导意见》。《指导意见》规定,对于公诉案件,人民检察院可以提出量刑建议,促进同案同判,保障司法统一。

   三是深化民事行政执行体制改革,分离执行实施权和审查权,隔离审判执行与委托拍卖,打破一人负责到底的传统执行模式。为了杜绝权力寻租的可能性,司法拍卖改革的关键点就在于要实行执行权与委托权两权分离,用制度建设和技术改革,将权力锁进笼子里。最高人民法院自2012年1月1日起施行了《关于人民法院委托评估、拍卖工作的若干规定》,通过统一管理机构、职责、委托方式、场所等,实现审判执行与委托拍卖彻底隔离。最高人民法院明确界定执行审查权和执行实施权,并分别由不同的内设机构或者人员行使,优化执行工作分工,实施以节点控制为特征的流程管理制度。

四是深入推进执法规范化建设,全国70%的执法办案场所完成了规范化改造。2008年公安部实施了《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》(公通字[2008]49号)。按照公安部2010年10月25日实施的《公安机关执法办案场所设置规范》要求,各地公安机关以派出所为重点,全面推进、限时完成执法办案场所的办案区、办公区、接待区和生活区的功能分区改造工作,到2011年底,全国有70%多的执法办案场所完成了改造任务,有效改善了规范执法的环境,减少了执法安全事故隐患。(点击此处阅读下一页)

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