何哲:新信息时代中央地方职能与纵向治理结构变革趋势探析

选择字号:   本文共阅读 302 次 更新时间:2019-12-07 17:32:03

进入专题: 国家治理   央地关系  

何哲  

   (三)上下同构结构的政治、经济与信息能力分析

   之所以会在人类历史的长期产生同样的上下同构的治理金字塔。这就必须要从主观和客观两个角度来分析。所谓主观,主要指行政体制最高领导的政治意图或者权力意志。而客观角度,则要从当时的社会环境和技术条件进行分析。根据马克思的历史唯物主义的基本原理,生产关系始终要适应生产力的要求。因此,在人类历史上长期出现的同构结构,是由复杂的客观原因所约束的。主要从政治(包括暴力、秩序与法律)、经济、信息能力角度分析。

   从政治角度,包括统治者的主观意志和客观的政治条件。由于传统行政体制的最高首脑例如封建君王,具有强大的权力意志。从其主观角度,封建君王往往要求全体国民对其无条件服从。所谓普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣。中国历史上第一个大一统的封建王朝--秦建立后,则要求实现天下范围内的车同轨、书同文、统一度量衡、统一法律等要求。这首先是一种主观上的统一权力意志的体现。然而,从客观来看,传统时期落后的技术能力,使得最高政府很难对全社会公民进行直接的统治。因此,虽然在意志上实现了完整的上下统一。但是在现实上,却很难实现有效的统筹指挥,只能通过层级委托的方式。这既包括通过分封诸侯的方式,也包括通过建立直接管辖的郡县进行管理。然而无论是诸侯制,还是郡县制度,都形成的是一种上下同构的委托管理机制。所不同的则是自由度略有不同。诸侯制是对皇室的直接复制,诸侯可以建立类似的小家天下,包括自己的征税、军队和祭祀体系。郡县制则是对最高行政组织的复制,同时地方长官则具有一定的独立处置权。在中央皇权缺乏足够的约束时,地方长官则会形成分立的诸侯或者军阀。例如汉末的地方郡守的独立和混战,唐末的节度使的割据等,在中国历史上,分久必合,合久必分成为一种历史的周期律。在强大的统一皇权面前,形成形式的统一。而一旦中央权力下降,地方很快形成稳固的地方政权。强大的地方政权,则有可能战胜其他地方政权成为统一的政权。这种上下的互相替代性和周期性,也显示了上下同构的金字塔组织结构的历史政治必然。

   从经济角度,政府的职能受制于两个方面的制约。在农业时代,农业是主要的经济部门。农业的生产主要依赖于自给自足的家庭活动。因此,不依赖于大市场的形成。对于封建时代的政府而言,则制约大市场的形成,而保障农民固定在自己劳动的土地上,避免流动人口的形成。因此,农业时代,并不存在一个全国范围的大市场。市场主要存在于区域以交换必要的劳动工具和生活用品。在资本主义时代,大资本迫切需要形成统一的市场和充分的劳动力供给,因此需要打破封建时代的区域格局。从而进一步加速资本的累积和生产的循环。在这种模式下,由于税收主要来自于工商业活动而不是农产品,国家支持统一大市场的形成,同时制约地方政府的经济职能。因为一旦地方政府主要精力在于培植地方资本,则很容易产生地方保护主义而阻碍大市场的形成。国家则通过分税制来保障地方政府获得合理的税收。因此,在工商业资本主义后,政府的经济职能逐渐让渡给市场,正如洛克认为,政府最重要的作用则是制定法律和保护产权。十九世纪后,社会主义思想深刻改变了整个资本主义面貌,即便是资本主义国家也极大加强了国家对经济的调控和对公民的公共服务保障。所以,在农业时代,政府的一个核心职能是上下同构以保障农业生产。在资本主义早期时代,则核心职能在于保障市场统一和法律的执行。在资本主义后期,则加了统一的上下执行的公共服务和社会保障等作用,例如教育、医疗、交通等。

   以上是从政治和经济角度,然而,最终的社会结构的实现则要受社会治理技术的约束。在互联网出现以前,社会缺乏足够有效的信息交换技术。国家通过建立庞大的驿站来实现全国范围内的信息交换,确保中央政府的政令在全国范围的通行。各级政府也建立相应的信息机制。工业时代晚期,电话、电报的出现加大了信息能力,这依然是远远不够的。落后的社会信息能力,限制了中央政府对地方具体事务的及时了解和处置。因此,就必须赋予地方政府相同的治权。这就是形成层层委托的同构的政府职能和结构。所以,从历史来看,在网络出现以前的上万年的人类文明史所形成的同构政府结构,其根本原因在于落后的社会信息能力所形成的。这种结构,直到网络出现后,才产生了改变的可能。网络、大数据、人工智能的出现第一次改变了这种社会相对落后的信息能力,使得政府摆脱了必须要自己出面组织社会的必要职能,从而使得政府可以专注于其他必要的能力的加强和增长。


三、新信息时代全局性信息能力的提升与加强微观化服务的要求

  

   在新信息时代,整个社会文明体系产生了深刻的变革,这种变革包括从经济、社会、政治等各个方面[2]。在经济方面,传统的经济体系,逐渐与新信息技术融合。网络改变了传统必须通过异地专业分工的方式,传统的区域分工市场,成为更为统一的网络市场。柔性制造等先进制造技术和工业互联网、物联网等技术,进一步加快了物质生产体系的革新。人的劳动强度越来越减少而物质产出能力越来越强大。互联网对资源的聚合和生产方式的变革,逐渐取代来自于政府的投资,成为了经济发展的最强有力的动力。这就使得政府在通过调度资源直接加快经济发展的这一重要职能逐渐被忘了所替代。

   从社会角度,网络等新技术也加快了社会的整合和形成更为统一的社会。传统上个体必须要形成小范围的聚合例如城乡社区和社会组织,再形成大的群落,并最终通过政府和政治架构来实现国家范围内的社会组织。然而,网络则通过将所有个体的直接连接在线,形成了一个覆盖所有网民的网络社会。并且随着网民群体的扩大而逐渐囊括整个国家范围内的公民群体。这种网络组织,赋予了每个个体均等的信息权和表达权,并使得每个网民可以自由加入整个网络范围内的各种社区。网络社会的形成也加快了传统线下方式完成的很多社会功能,例如教育、娱乐、交际乃至于社会救助。传统必须由政府、慈善组织或者商业保险来完成的保障机制,可以通过网络方式的互相救济来完成。网络更大程度上调动了整个社会的闲置资源和互相支撑。

   从政治角度,公民信息能力的提高和权利意识的提高[3]。在两方面产生了对传统政治的压力,一方面,公民具有了解政府活动的信息能力,并且同样具有传统时代只有政府所拥有的全局信息能力。这使得公民不有参与政府公共决策的意愿,还具有基本的能力。而这在传统时代是不可想象的。公民通过大量的网络社区平台对公共事务发表意见从而直接或者间接的影响政府决策。另一方面,公民在横向的国际比较和纵向的历史和时代比较中,也不断加强自身的权利诉求。这就加强了政府提供更为个性的公共服务的要求。政府有必要通过掌握的更为详细的公民个体信息,提供更为个性化的服务。从而使得其真切的感受到更好的公共服务,满足其各种层面的需求。

   从政府的角度,在新信息时代,政府同样具有极大的能力提高。在信息能力方面,政府第一次具有了跨越层级的信息能力的可能。传统时代必须要通过逐级传递的方式形成的信息体系,可以通过遍布社会的信息传感器和大数据体系使得中央政府不需要逐级传输就可以实现对全局信息的把握。这种把握将产生三个方面的影响。

   首先,中央政府的全局信息更为强大和精准。中央政府可以不再只通过各级政府的信息管道,而是通过多元的大数据体系,就可以掌握最为精确的基层一线信息,并且通过智能系统可以进行相应的信息处理和分析,从而直接服务于公共决策。传统时代,中央政府通过建立遍布社会的信息统计体系和各种信息报送渠道来掌握社会信息。并且这种信息获取得到的国家数据状态,依然是间接的。中央政府不得不通过间接模糊的信息来进行决策,对政策的执行效果也只能事后掌握。而新信息时代中央政府信息能力的增强,同时也极大加强了中央政府对于整个政务资源体系的全局性掌握和调控能力,从而使得中央政府可以第一次建立一个内部全局性高度清晰和调控的整体政府体系。

   其次,中央政府具有了直接指挥一线政府的能力。在传统时代,各级政府的管理与指挥幅度是有限的。上一级政府不能管理过多的下级政府。因此,需要划分为多层次政府来实现对管理幅度的压缩。然而,新信息时代改变了这一点。对于数据处理体系而言,管理几十个单元的数据和几万个单元的数据,并没有太大的区别。同样,直接的数据采集与展示体系,也使得遥远的上级政府可以直接掌握一线的情况。这在军事领域已经很常见了,最高指挥部可以直接掌握全局战争信息,并直接指挥最前沿的战斗小组。这在传统时代也是不可思议的。

   第三,中央政府具有了掌握每个公民公共服务需求的能力。传统时代,中央政府完全不具有对每个公民信息和公共服务的掌握能力。户籍、人口数和田地数,是农业时代中央政府能够掌握的最大的公民信息。在工业时代,则增加了对大型工商业企业的信息。然而,对于公民的具体信息和公共服务诉求,依然是高度模糊的,只能通过间接的统计体系和指标,进行大体的推测。因此,难以对公民进行精准的公共服务推送。同时,根据间接信息的决策也会造成相当大的公共决策浪费。当然,这里暂不考虑公民为了保护自身隐私的拒绝政府收集信息,这是另外的权利问题。而新信息时代则第一次赋予了政府这种能力。长期以来理想政府所追求的能够给每个公民以差异化的服务,第一次在信息层面得到了技术能力的支撑,至少政府具有识别不同用户的需求的能力。在这一基础上,政府首先可以进行大公共服务需求群落的划分,然后再逐渐缩小具体的公共服务精准范围。最终实现对每一个个体的精准公共服务能力,一些国家将其称之为政府3.0[4]。

   在中央政府加强全局能力的同时,新信息时代也加强了对一线政府的能力要求。对于公民而言,无论政府自身有多少体系。公民所面对的则是最基层的政府机关。因此,越来越高的公民政治参与和公共服务诉求,最终是要通过一线政府的能力提升来实现的。

   对于基层政府而言,网络、大数据、人工智能技术同样加强了基层政府的能力。基层政府能够在落实上级政府公共政策的过程中,通过高效的技术体系实现对治理范围内公民信息的有效获取和分析,并在第一线给予公共服务的精准支持,并实时评估政策的准确程度。

   相比较于中央政府而言,一线基层政府具有三个优势。第一是对地域情况和民情社情的掌握要优于中央政府。在数据屏幕上的了解毕竟是间接的,能够做出有效的公共决策,并不意味着可以对每一个区域的具体社情、民情、文化进行充分的理解和掌握。在这一点上,一线政府具有绝对优势。第二是公共资源的一线化配置,基层政府掌握了直接面对普通公民的公共服务资源配置,因此,可以直接对公民进行公共服务支持,并通过这种直接服务和交流,加强对公民更深刻的理解和增强信任。第三是公共政治参与的优势,公民尽管可以通过网络渠道间接对国家范围内的事务进行讨论和参与,然而公民更具有对于身边切身利益的公共事务参与决策的动机,而一线政府则通过直接的信息手段,通过各种方式有序吸纳公民的政治参与,建立更加民主参与的政治形态。

   正因为以上这些因素,可以看出中央地方关系在新信息时代产生了新的职能差异化的必要和相应的强化方向,以下进一步讨论。


四、新信息时代中央—地方职能的划分趋势探析

  

在新信息时代,中央地方政府的职能产生了新的划分,这种划分简而言之,就是在中央层面强化宏观全局统筹能力和制度、基础设施与社会保障体系建设。(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 国家治理   央地关系  

本文责编:sunxuqian
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/119329.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统