秦前红 周航:通过制定技术规范完善党内法规的路径分析

选择字号:   本文共阅读 120 次 更新时间:2019-11-20 07:26:44

进入专题: 党内法规   技术规范   立法规范   立法技术  

秦前红 (进入专栏)   周航  
实践中需要适用具体的条文,需要查阅哪些条文,就能有针对性的查找。否则有的法规篇幅较长,如果只是要查阅对特定的违纪行为的处分,逐字逐句阅读并不合理。

   (二)党内法规内容表述方面存在的问题

   一般而言,党内法规都会在其第一条表明立规目的,如《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》的制定目的是“为进一步规范和完善公开选拔党政领导干部工作,推进干部工作的科学化、民主化、制度化,促使优秀人才脱颖而出。”从中央党内法规的用语来看,其表述存在些许差异,有的使用的是“为了”而有的使用的是“为”。如《中国共产党地方委员会工作条例》第一条规定的是“为了落实全面从严治党要求……促进党的执政目标的实现。”几乎是在同一时间印发的《中国共产党党组工作条例(试行)》第一条规定的是“为进一步规范党组工作……协调各方的领导核心作用。”《立法技术规范》规定对立法目的表述应当用“为了”,而不用“为”,但是,在实践中,中央层面的党内法规的立规目的的表述较为多样,二者均有使用,但是使用“为”远远多于使用“为了”。虽然二者所要表达的意思无差别,但上述差异不利于保证党内法规的统一和严肃性,对二者的表述应当统一。

   作为先进的马克思主义政党,中国共产党有自己的行动指南,这在部分党内法规和党内规范性文件中均有体现。不同的党内法规对指导思想的编排位置和表述方式存在差异,《农村基层组织工作条例》、《党和国家机关基层组织工作条例》、《统一战线工作条例》(试行)均是用整段表述的方法来确定指导思想,而《党组工作条例》(试行)、《地方委员会工作条例》是以条、项的形式来规定指导思想,二者目的一致,在相关条文中所表达的内涵相同。严格来说二者并无优劣之分,但是作为党内法规应具有规范的一般特征,用条、款、项的形式表述更为清晰明了。

   此外,党内法规解释条款表述也存在相当多的不一致之处。有的使用的是机构的全称,如《中国共产党问责条例》规定“本条例由中央纪律检查委员会负责解释”;有的是简称,《中国共产党党员权利保障条例》规定“本条例由中央纪委商中央组织部解释”;还有的党内法规有使用的是“中共中央纪委”,如《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》。虽然有的部门简称是约定俗成的,人们一看便知,但是也不排除日后出现新机构,一般人难以确定是由哪个机关解释。

   现代成文法一般都包括总则、分则和附则三部分。从中央党内法规来看,绝大多数法规都包括总则、分则和附则,只有极少数的如《党政机关国内公务接待管理规定》、《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》、《中国共产党党旗党徽制作和使用的若干规定》无上述三部分。总则一般规定的是该规范的立规目的、立规依据、基本原则、相关术语的定义、实施部门等。

   总则一般在第一条规定立规目的,但也有部分党内法规未写明制定目的,如《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》。任何规则都有其意欲实现的目的,而这种目的对于法的适用和解释均有重要意义,法学中的目的解释即是“借助于对立法目的的探究,来阐述法律的含义。”“而立法目的是立法者在制定某个制度、规范、概念时所持有的目的。”[13]这一目的往往就规定在相关规则的第一条,如果未规定制定目的,将会使我们在探求其立规意旨之时存在一定的困难。

   其次是立规根据的规定。绝大多数法规均会明示自己立规的根据为何,如《统一战线工作条例》(试行)的制定根据为党章,还有的是笼统地写根据“国家有关法律法规和中央有关规定”。立规都应表明自己制定的根据,这对于保证自身的合法性以及备案审查具有重要意义。《党内法规和规范性文件备案规定》(以下简称《备案规定》)第十一条规定,备案审查的主要内容包括是否同上位党内法规和规范性文件相抵触。如果能够明确立规的根据,直接查明所依据的上位规范,将极大的节省备案审查的成本。倘若只是笼统的规定根据国家有关法律和中央规定制定本法规,就不具有实际意义。科学的方法是直接表明依据何种上位法或者上位规范制定本规定,当然,若能像《国务院组织法》一样规定“根据中华人民共和国宪法有关国务院的规定,制定本组织法”将会更加明确。所以,应该在总则中明确立规根据,是根据党章还是根据具体的上位党内法规或者中央文件的规定。可行的表述方法是:“根据×××的规定,制定本条例(规定、办法、细则)”,或“根据×××和×××法的规定,制定本条例(规定、办法、细则)。”

   党内法规原则的表示方法在不同的法规中存在一定差异。有的法规中明确规定其应当遵循的原则,如《地方委员会工作条例》第四条规定了党的地方委员会应当坚持的原则:“坚持高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚决贯彻党的理论和路线方针政策。坚持立党为公、执政为民,认真践行党的宗旨和群众路线。”而《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第二条的规定为“高等学校的党组织必须高举中国特色社会主义伟大旗帜”,“全面贯彻执行党的基本路线和教育方针,坚持教育必须为社会主义现代化建设服务,为人民服务,必须与生产劳动和社会实践相结合。”这些规定均说明了相关工作应坚持的旗帜和方向,工作方针和目的,可归入原则之中。并且作为中国共产党重要的组织和活动原则的民主集中制,有的在原则之下规定,有的单列一条,显得繁复和不甚严谨。因此,可以采取以条文的形式来规定具体法规的原则,使之清晰明了。

   恩格斯曾指出:“如果说民法准则只是以法律的形式表现了社会的经济生活条件,那么这种准则就可以依情况的不同把这些条件有时表现得好,有时表现得坏。”[14]可见语言准确与否直接影响立法的质量。1954年制定宪法之时为保证宪法的质量,就聘请了语言学家叶圣陶和吕叔湘担任语言顾问[15]。因此,如要使党内法规“内容协调、程序严密、配套完备、有效管用”就应当使党内法规的语言明确、严谨、规范具有可执行性。

   在此需区分党内法规的用语和党内规范性文件的用语,虽然二者在制定主体、立规目的等方面存在重合之处,但二者毕竟是不同形式的规范。相对而言,党内法规有较为严格的体例要求,而党内规范性文件用语更具政策性色彩,包括了较多的政策、对相关事项意义及功能的说明、对将来事项的规划等。所以,在确定党内法规的用语之时应明确党内法规和党内规范性文件之间存在一定差异。

   孟德斯鸠曾言:“重要的一点,就是法律用语,对每个人要能唤起同样的观念。”[16]如果法律用语不准确,极容易产生歧义将影响规则的实施。过多的政策性话语、语言过于含混,容易产生歧义,难以对每个人唤起同样的观念。

   党内法规用语应当严谨,部分用语应当前后一以贯之。如《立法技术规范(试行)(一)》中规定,“和”连接的是并列句子成分,其前后成分无主次之分,互换位置后在语法意义上不会发生意义变化;“以及”连接的也是并列句子成分,前后成分有主次之分,前者为主,前后位置不宜互换。《农村基层组织工作条例》第九条规定乡镇党委的主要职责包括“宣传和贯彻执行党的路线方针政策和党中央、上级党组织及本乡镇党员代表大会(党员大会)的决议。”而《党和国家机关基层组织工作条例》第十二条规定的机关党的基层委员会的基本职责是“宣传和执行党的路线方针政策,宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议。”主要职责中所要执行的决议一致,但所用的连接词不同。

   在党内法规术语使用方面,党内法规有部分用语与日常生活用语相同,也与国家法的用语存在重合之处,如“选举”“权利”等。但有的术语则是党内法规专有的,如“党员”“党支部”“从严治党”等,在国家法中一般不使用这些术语。党内法规作为特殊形式的规范,兼具规范属性、政治属性和思想属性[17],因此,党内法规的用语必然存在与国家法律不同的特色,其政治话语和政策性话语更多,这一方面体现了其话语特点,另一方面也是由党内法规自身的使命所决定的。当然,部分党内法规的用语也体现了语言的流变,原来的政治用语逐步发展成为部分法规中经常性和有特定含义的用语,如《巡视工作条例》第三条规定:“巡视工作要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。”《中国共产党党内监督条例》第七条规定:“党内监督必须把纪律挺在前面,运用监督执纪‘四种形态’,经常开展批评和自我批评、约谈函询,让‘红红脸、出出汗’成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。”本条规定的内容有相当一部分是在党的十八大之后出现的提法,经过一段时间的实践成为人们耳熟能详并有特定含义的话语。因此,这类看似较为“口语化”的词汇在经过一段时间实践后就有可能演变为有特定内涵的话语,能够满足党内法规规范化、明确性的要求。

   上述广泛存在的具有特色的用语需要兼顾党内法规用语的规范性和政治性,可以解决的方法包括在相关用语成为约定俗成并且有确定含义之时再进入有关法规中。但这种方式远水解不了近渴,将这些原则性、政治性较强的用语置于党内法规总则之中或是较为稳妥的选择。还可以将这部分置于相关党内规范性文件之中,党内规范性文件并无严格的形式要求,用语更为灵活多样,同样需要严格遵守实施。《脱贫攻坚责任制实施办法》就规定该《实施办法》是根据《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚的决定》制定的,因此,难以以规范形式制定的或在用语上难以转化为规范条文的,可以考虑以党内规范性文件的形式出现。

  

   三、基于制定技术规范优化党内法规的方法

  

   基于党内法规制定技术在保持党内法规的一致性、可操作性中的作用,有必要出台专门的党内法规制定技术规范,并通过行之有效的保障手段来确保党内法规制定技术规范最终能得到实施。

   (一)出台专门的党内法规制定技术规范

   全国人大常委会法工委印发的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送<立法技术规范(试行)(一)>的函》(法工委发【2009】62号)、《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送<立法技术规范(试行)(二)>的函》(法工委发【2011】5号)是我国目前较为权威的规范立法的技术规范,虽然不是正式的法律,但对于规范立法活动有着极为重要的作用,正如《立法技术规范(试行)(一)》的说明中指出的:“准确地运用立法技术规范,对保证立法工作的科学性、规范性、统一性,提高立法质量具有重要意义”,“制定统一的立法技术规范,为法律的起草、审议和修改提供技术层面的支撑,以利于常委会组成人员审议法律草案,提高立法质量,也可以为下位法的制定工作提供指导。”当下党内法规领域尚无专门的规范制定技术的规则,只是在《制定条例》第十五条较为笼统地规定:“制定党内法规应当统筹进行,科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划,突出重点、整体推进,构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。”另外,在《备案规定》中规定了备案审查所要审查的事项,也间接涉及了党内法规制定技术问题。这些规定较为分散、笼统,实践中的可操作性不强,因此,有必要在时机成熟之时制定专门的《党内法规制定技术规范》,将党内法规制定中能够普遍适用的技术上升为专门的党内法规。

党内法规制定技术规范的层级应当确定为中央党内法规,如此才能对各个层级的党内法规的制定均具有约束力。党内法规制定技术规范应当包括标题规范,在《制定条例》规定的基础上确定党内法规应该如何规范地命名,包括党内法规的名称包含哪些要素,如适用的范围、适用的事项等;党内法规内容要素规范,包括一部法规应当包括哪些必备要素,如制定目的、依据的上位规范、指导思想、原则如何表述、特定术语的定义、解释或监督机关的名称如何表述等;党内法规的结构要素,(点击此处阅读下一页)

进入 秦前红 的专栏     进入专题: 党内法规   技术规范   立法规范   立法技术  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/119110.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网