郭胜习:开放或封闭:公立高校自治权限制

选择字号:   本文共阅读 201 次 更新时间:2019-11-20 07:19:54

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郭胜习  
而是法律直接为了调和相邻不动产所有人或使用人之间的利益冲突而对所有权所作出的扩张和限制,属于所有权制度的一项重要内容。周围居民购买房屋等不动产,在地理位置上形成了与校园客观相邻关系;作为不动产的物权所有人或者使用人,周围居民依法享有对高校的相邻权,公立高校为周围居民提供生活便利属于我国《物权法》规定的法定义务。我国《物权法》规定相邻关系范围广泛且复杂,实践中常见的包括:相邻用水、流水、截水、排水关系;相邻通行关系;相邻管线安设关系;相邻防险、排污关系;相邻日照、通风、采光关系;相邻不可量物侵害关系、相邻竹木归属关系等。

   根据相邻义务负担的基本内涵,相邻权乃是保障相邻权人实现权利的最低义务负担,高校负有的法定相邻义务应当界定在一定范围,避免过度负担。因此需要澄清的是,对于人们所讨论的开放教学楼、体育场、游泳馆、食堂等教育设施和附属设施等,其实并不在相邻权的语义范畴之内,在这类设施和教学资源开放方面,高校具有自治权。高校与周围社区居民之间的相邻关系是一种最基本的、满足生产生活的最低限度的义务,如道路通行权。如我国《物权法》第 87 条规定:“不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的,应当提供必要的便利”。以北化为例,学校采取“刷脸入校”校园封闭管制性措施侵犯周围居民依法享有的相邻权,主要指周围居民的通行权。在界定公立高校是否应当承担提供通行便利之义务,应当结合历史和习惯进行认定。高校在采取封校管制措施之前,长期保持校园开放,周围居民长期以来经过北化校园实现通行便利,校园通道已经成为周围居民出行的习惯性历史通道。对于此类历史通道,土地的所有权人或者使用人物权任意堵塞或者改道的,不得妨碍邻人通行;如果确实需要改道,应当取得邻人的同意。校方单方径直采取“刷脸入校”或“持证入校”校园封闭措施,对历史通道进行“变相改道”,且校方未采取任何其他的替代性措施,这给周围居民出行造成了不便,增加了出行成本,构成对周围居民出行妨害,侵犯了周围居民依法享有的相邻权。

   (三)校园优先使用权不等于排他性独占权

   在处理相邻关系上,相邻各方应当从方便生产、生活的原则出发,妥善处理好各方的利益需要,团结互助,和谐共处。公立高校是承担公共职能的公物,并非仅由在校教职工、在校学生们独占独享的私产。我国《高等教育法》第60条规定:“高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制。”在校学生作为受教育者,通过缴纳学费、住宿费享有使用教育设施、教学资源的权利,但这并不能陷入高校完全属于学生独占独享。“举办者投入为主”,表明我国的公立高校主要由国家财政经费举办,公立高校开展教学科研的成本主要由全体社会成员共同承担,在资源使用观念上应当打破高校独占独享的思想桎梏,在此基础上衡量各方主体利益排序问题。

   根据《高等教育法》第 1 条、第4 条之规定,公立高校设立开办的目的和任务是实施科教兴国,为社会主义现代化建设服务、为人民服务,与生产劳动和社会实践相结合,使受教育者成为德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。由此确立了受教育者在使用公共教育设施、教学资源方面具有优先权地位,立法赋予受教育者享有优先权,但并没有赋予高校“独占独享”权利。就高校采取“刷脸入校”校园封闭管制措施而言,校方单方作出决定,直接将校园以及教学资源“视为己有”,超越了法律赋予公立高校的管理权限。从高校对教育教学资源享有的“优先权”,并不能直接推导出校方完全的“排他权”。

   在法学视域之中,优先权至少可以分为两种:一种是共享性优先权,即不同权利主体对于权利客体并不构成相互排斥,仅仅在使用顺序上具有优先权地位的权利人能够获得权利的优先实现。另一种则是排他性优先权,即对于特定物或者资源的占有使用,仅能够满足优先权人的权利实现需要,一旦优先权人行使优先权,则其他权利人无法获得权利实现,这种排他性的优先权一般存在于对消耗品的占有使用,一旦特定物或者资源被优先权人消耗,则无法再提供给其他权利人。校园空间和相关教学设施,如校园通行道路、体育设施、操场等,并非属于排他的消耗品,可以供多人多次使用,可以归入共享型优先权类型,在优先满足受教育者需要的条件下,应当允许社会公众进行使用。是故,受教育者享有优先使用权却没有排他性独占权,学校为保障受教育者的优先权实现,采取排他性“刷脸入校”校园封闭管制措施超出了优先权本身正当性的承载力。

   (四)整体封校管制与共建共治共享理念相悖

   我国长期以来倡导人与人之间团结互助、平等友善,引导培育人们自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。公立高校作为社会治理的一员,应当积极贯彻国家社会治理方针,推进高校协同治理,强化与周围设区、社会公众共建共治共享,共同为高校开展教学科研活动营造良好氛围。公立高校采取“关起门来搞建设”的措施,排除外部性主体进入校园,一方面违背了国家提出的创新社会共同参与、协调治理的新理念,打造共建共治共享的新格局;另一方面背离了公立大学本身具有的“自由、开放、平等、包容”的基本特征。对于郑州大学、中山大学、北京化工大学等公立高校已经实施封校管制措施,在高校校园治理过程中应当引起重视,若未来公立高校纷纷效仿采取校区整体封闭管制,则可能陷入高校之间相互割据排斥、高校与社会难以相融治理困局,公立高校在行使自治权时应当充分认识到“封闭治校”存在的潜在风险。

  

   三、禁止权利滥用:管制目的与手段的平衡

  

   公立高校依法享有独立自主管理校园,主观上虽是为给受教育者提供安全美丽的校园环境,充分保障受教育者享有教育资源;但客观手段上超越了权利行使必要限度,甚至侵害了第三人合法权益,导致了主客观之间的相互背离,最终主观上目的正当性也可能伴随客观手段不法性遭受减损或丧失。

   (一)公立高校自治权行使应遵循比例原则

   公立高校作为公务法人,在行使自治权时应当遵循公法上比例原则。比例原则作为公法上的基本原则,主要指行政机关实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和适当性手段的选择,保障公共利益和行政相对人的权益均衡。比例原则包括三项子原则:适当性原则,即行政机关采取的手段要有助于行政目的的实现;必要性原则,又称最小侵害原则,行政机关采取的手段应当以最小侵害方式实施;均衡性原则,行政机关实施行政行为要进行利益衡量,手段获得的收益必须要大于付出的成本。鉴于公立高校的公务法人地位,其采取相关管制性措施应当参照适用比例原则,以寻求管制手段的合理性与管制方案的最佳性。

   以北化为代表的公立高校,采取“刷脸入校”或“持证入校”校园整体封闭管制性措施,“关起门来”搞建设,过度强调学校的正当权益,忽视了校外人员在北化建设过程中的作用和贡献。相较于北化周边高校,如北京中医药大学、对外经贸大学等高校,北化采取的“刷脸入校”校园封闭管制措施最为严厉。从我国其他大学校园建设管制方案来看,校园建设与管理存在多种方案、多种手段,这些方案均保证了各个大学校园安全、教学科研有序、高校与社会融合,在目的实现方面具有适当性。如清华大学、北京大学、厦门大学等著名高校,游览参观人流量十分巨大,但未采取完全的封闭性管制,而是在校园封闭和开放之间进行了平衡,通过网上预约、实名登记、人流限制、时段限制、指定入口等方式,在一定程度上缓解了两者之间矛盾;另外大部分高校采取是完全开放校园,仅在特定的楼宇安装门禁,如中国人民大学、中国政法大学等,仅在图书馆、特定教学楼、宿舍楼宇安装门禁。此前北化校园实行完全开放,仅在部门楼宇设置相关门禁,多年来校园环境井然有序,教学科研顺利开展。即使存在校园管制必要,在具有多种选择方案的前提下,也可采取入校实名验证、参观人流限制、分时段入校等方案,且从北化已经建设投入使用的“刷脸入校”职能识别系统,实现其他管制措施并不存在技术难题。另外,对于高等院校中确实需要特殊安全管制的,如图书馆、重点实验室、学生公寓等楼宇,可以仅采取针对部分楼宇“刷脸入楼”的管制措施,无需采取整体性校园管制。

   总之,通过实名验证、人流限制、分时段入校、区分楼宇等其他校园管制措施,既能够维护校园安全,确保教学科研,也能够对社会公众、周围居民保持一定的开放性,使公立高校能够充分融入到社会之中,实现各方利益之均衡,打造共建共治共享治理格局。相较于采取校园整体性封闭管制,其他限制措施更加符合比例原则,在管制手段和方案上更具合理性和最佳性。

   (二)自治权行使应尊重相邻人合法权利

   公立高校并非完全与世隔绝的独立个体,其在客观上与周围社区形成了相邻关系。如前文所述,不动产之间相邻关系的产生是法定的,无需相邻权人之间另行通过契约进行订立,相邻权人之间相互享有权利,同时也相互负有义务。我国《物权法》第84条规定:“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则,正确处理相邻关系。”相邻不动产的所有人或使用人在各自行使自己的合法权利时,应当尊重他人所有人或使用人的权利,相互之间有义务给予彼此一定的方便或者接受一定的权利限制。高校在行使自治权过程中,高校为周围居民,包括周围社区不动产的所有者、使用者提供的必要生活、生产便利,不应在观念中界定为高校基于优势地位给予周围居民的“福利恩赐”,而是基于不动产相邻关系产生的法定义务。当然这种法定义务并不是没有限度的,权利与义务之间亦存在均衡性问题,公立高校在履行法定相邻义务时,有权要求周围居民履行基本的相邻义务,如穿越校园不得喧哗吵闹、不得在校园通道遛狗闲游等,以保障校园基本教学科研秩序。

   周围居民和高校互相享有权利,互负相邻义务。就高校采取校园封闭性管制措施而言,其主要是高校自治权行使限制问题。“权利不得滥用”是权利行使的基本原则。在罗马法时代就已经出现了“善良生活,不害他人,各得其所”的著名格言,其中隐含的就是权利不断滥用的意旨。我国实证法虽然没有明确规定“权利禁止滥用原则”,但学者普遍认为它应当成为限制权利行使的基本原则。我国《宪法》第 51 条明确规定:“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”从该宪法规范教义分析,权利的行使不得超过必要限度——即禁止权利滥用。在全面依法治国的背景之下,学校应当积极倡导和践行“依法治校”,遵守国家法律、法规和规章规定的法定义务,尊重周围居民依法享有的相邻权,不得以损害他人合法权利的方式获取自身权利实现。

   (三)公立高校应当坚持开放包容的治校理念

采取“刷脸入校”的校园封闭管制措施,人为通过校园围栏、刷脸闸机将受教育者与社会进行隔离并非明智之举,亦不符合当前我国倡导的社会和谐共治理念。公立高校在社会中被赋予了“自由、开放、平等、包容”的基本特征,采取校园封闭性管制的行为,是人为地将高校与社会进行隔离,是对高校本身具有的基本特征的背离。采取排他性管制措施,不仅容易让校方自身和受教育者陷入一种自我满足、资源独占的封闭误区,也容易让受教育者产生自私自利的扭曲心理。受教育者丢失开放、自由、平等、包容的品性和德性,这与《高等教育法》和《章程》规定的开放办学,培养德智体美全面发展的社会主义事业接班人目标相悖。公立高校和在校生都是社会整体的一部分,与校外各类社会组织、社会公众之间有着密不可分的联系。采取管制性措施人为割裂事物之间具有的本质性联系,将高校和学生剥离于社会之中,违背了事物相互联系的基本哲学。未来公立高校应当始终坚持“自由、开放、包容、平等”的基本治校理念,推进高校与社会共建共治共享,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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