贺雪峰:行政还是自治:村级治理向何处去

选择字号:   本文共阅读 1921 次 更新时间:2019-11-19 20:35:22

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贺雪峰 (进入专栏)  
尤其是最近几年,国家越来越强调变基层的管理为服务,强调建设服务型基层组织,与此相关就是全国农村基层普遍建设党群服务中心,以为村民提供方便快捷的在地服务。党群服务中心通过帮助农民办理或代理各种公共服务,让农民“办事不出村”,体现了群众路线中“一切为了群众”的我党宗旨。与之相匹配的是,全国农村基层普遍将之前的村部改造成为党群服务中心,设置专门的党群服务大厅,由村干部轮流坐班为村民群众提供“坐堂”服务。为了达到相应的服务规模,以及为了建设具有一定标准的党群服务中心,很多省市要求按一定标准来建设村部,比如湖北省就规定村部面积必须要有600平方米,其中党群服务大厅必须要专设。为建设高标准党群服务中心,湖北省很多县市推动村庄合开,比如湖北监利县将全县600多个行政村合开为300多个,以致行政村平均人口规模达到了5000多人,山东烟台市则通过建设党建示范区来为农民提供就近便利的公共服务。

  

   基层治理由管理到服务的转变,就使得过去村级治理以完成任务为中心变成了日常化服务。过去村干部只要完成任务就可以进行自家生产,且村级工作往往是季节性的,中心工作也是集中在特定时间段的,村干部工作因此是不脱产的。现在改管理为服务,服务是日常性的,尤其是设置党群服务大厅,农村基层工作就变成了以坐班为主的工作。一旦坐班,按时上班下班,就彻底改变了过去村干部不脱产的性质,村干部正规化了。

  

   村干部的正规化与自上而下转移资源造成的村级治理的规范化、形式化结合起来,就造成了当前农村基层普遍存在的村干部的职业化。村干部不再是不脱产干部,也不只是拿误工补贴,而开始成为正规的脱产干部,其收入不再是误工补贴,而是工资性质,不仅包括基本工资,而且与绩效(完成上级任务及考评情况)挂起钩来。甚至村干部也开始享受类似国家干部的住房公积金政策,比如,江苏丹阳市在积极调优村干部收入结构,落实各种社会保险和福利待遇的同时,2008年1月份将全市村两委干部纳入住房公积金扩面对象,为全市村干部建立的公积金制度。湖北恩施2018年开始试点村干部住房公积金政策。浙江嘉善县也建立了村干部住房公积金缴存制度。

  

四、村干部职业化的后果

  

   村干部正规化和职业化的必然前提是不再能兼职家庭产业,村干部就必须要有比误工补贴高得多的工资收入。过去村干部当村干部不脱产,误工补贴多少不是问题,现在全脱产当村干部,村干部工资高低就成为关键,否则就没有人来当村干部了。湖北省为了解决这个问题,规定村支书(一般兼村委会主任)工资与乡镇副职干部同等,大概每年村支书可以拿到3.5万元工资,比过去每年一万多元误工补贴高得多了。不过,因为财政能力不足,湖北省只能提高村支书报酬,其他干部报酬没有提高。结果,在村支书没有提高报酬时,村干部报酬相差不大,村里工作是由村支书领着村干部完成。现在村支书一个人的报酬比其他村干部加起来还多,村里工作也就变成了村支书一个人干,其他村干部在一旁看。因此,各地顺理成章地采取两个办法:一是通过合村并组和干部相互兼职来减少村干部职数,二是逐步提高所有村干部的报酬而不是只提高村支书的报酬。

  

   一旦村干部不再是不脱产干部,不再只拿误工补贴,而成为正式的拿工资的干部时,村干部真正成了自上而下行政体系的一员,他们是国家在基层的代理人,国家通过村干部来面对每一户农民。国家给村干部发工资,必然要对村干部工作情况包括工作考勤和任务完成情况进行考评,并以此考评为基础进行奖惩。即使村干部为村民提供服务也是纳入上级考评范围内的。对村干部来讲,凡是上级考评的事项都是必须无条件完成的事项,凡是上级不考评事项,就是不重要的。因此,在村级治理中,村干部一切围绕上级指挥棒来转,而上级指挥棒与农民实际需要可能有巨大差异,村干部对农民实质性的需求视而不见,却用很多形式主义去应对上级检查考评。

  

   村干部变成国家体系的组成部分,不再如过去既是国家在农村的代理人,又是农民自己当家人,也就意味着国家与农民的关系就不再是国家面对着一个基层社会共同体,而是要通过村干部这个代理人来直接面对每个农户,每个农民。每个农户有什么事情,也就不再有基层共同体来解决,而是直接通过村干部找到国家来解决。之前村庄是国家与农民之间关系的缓冲地带,现在这个缓冲地带不存在了。

  

五、村庄公共性问题

  

   当村干部的主要工作是完成上级安排的工作布置的任务,哪怕这些工作“一切为了群众”,都是为农民办好事,而主要不再是动员群众,依靠群众时,村庄公共性就开始消失,村干部成为应付上级和上级服务农民(党群服务中心)的一环,却不再是组织农民的一环。村干部不组织动员农民来形成共同的利益诉求,公共的集体和村干部影响村庄舆论的能力丧失,村庄公共性就开始消失了。

  

   一旦村庄公共性消失,村庄中就没有了基于共同利益而产生的强有力的舆论,就没有村庄积极分子主动带节奏,也就没有村民会主动站出来维护共同利益,说直话,唱黑脸,形成正气。当然也缺少因为结平衡账所可以产生的权利义务关系。这种情况下面,即使国家一切为了村民群众,为村民群众建设公共工程提供公共服务,公共工程落地时却可能被钉子户索要高价。一旦有钉子户索要高价,因为钉子户是针对村庄以外的国家或工程队所索要的高价,与其他村民无关,其他村民也就是围观而已。一户钉子户索要高价成功,其他村民就会效仿。结果,国家为农民提供越多的服务,就有越多农民通过当钉子户来向国家索要高价的好处。

  

   通过党群服务中心为农民提供各种服务,包括代办公共服务,同样存在的问题是,国家通过各种办法来尽可能为农民提供服务,这种服务很快就变成了理所当然,变成了必不可少。国家提供的服务越多,农民就越是依赖政府,越是等靠要。村庄对个人利益最为敏感的群体(必有可恨之处的可怜人)就成为最为依赖政府服务的群体。结果就是,国家通过村干部与农村社会中的边缘群体站在一起,无论是钉子户索要高价还是可怜之人的等靠要,长期下来就变成国家与边缘群体的死缠烂打,由此造成了农村工作重心的偏离。

  

   对于一个具有公共性的村庄来讲,或者说对于村庄共同体来讲,因为村庄具有共同利益的,保护村庄共同利益对每个村民都有好处的,村庄中就会产生出维护共同体的力量,这种力量既包括维护共同体的群体(积极分子),又包括维护共同体的规范(有时就是传统或习惯),还包括维护共同体的制度(比如新中国成立前的宗族族产,人民公社时期的集体经济),以及强制性摊派公共品供给成本的法规。正是因为存在着一种超过个人的结构性力量,村庄共同体可以提供仅靠一家一户办不好和不好办的共同事务,可以低成本获得公共秩序。村庄公共性消失了,就意味着村庄再难内生组织起来维护公共秩序,村庄所有事情都要直接面对国家,小事要出村大事要出县乡,国家必须管到农村一家一户。

  

   在当前中国不同地区农村差异极大的情况下面,国家要为农民提供城乡均等的公共服务,一定只可能是基本公共服务,并且一定不能一刀切,而要依据地区差异允许地方自主决策。不能一刀切,不能标准化,地方实践就必须要有结合实际落地的问题,在地方没有主体性、农户等靠要的背景下面,实践的结果必然是,无论国家多少大的决心与好心,到了地方落地都变成形式主义,变成了应付,变成了不出事也不办事。国家要为情况千差万别的全国农村提供标准化的服务,要大包大揽为每个农户提供无差异的关怀,这是不可能做得到的。

  

六、小结

  

   如果基层治理中,所有村民都成为潜在钉子户,都在等靠要国家政策好处,而不是自己组织起来建设自己的美好生活,这样的基层治理肯定是不可能成功的。要发挥村民主体性,调动起他们参与集体事业的积极性,首先必须要让村社集体真正成为一个集体,村庄成为共同体,村干部主要工作不是机械地为村民提供服务,完成上级布置的工作,搞形式主义,而是动员村民,组织村民,让村民共同建设他们自己的美好生活。

  

   基层治理的关键在于动员农民。动员农民并组织农民的前提就是将村社集体当作一个利益共同体,让农民通过选举来产生自己满意的村干部,且通过制度设计让农民选举出来的村干部有能够作为的空间与制度条件。

  

   作者简介:贺雪峰,湖北荆门人,武汉大学中国乡村治理研究中心主任、博士生导师。

  

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文章来源:《华中农业大学学报(社会科学版)》2019年第6期

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