张清勇:改革开放四十年征地制度的演进与展望

选择字号:   本文共阅读 430 次 更新时间:2019-10-26 20:34:50

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张清勇  
③其结果是,《送审稿》上报国务院后,经征求意见、修改、审议,推出的修订草案完全推翻了《送审稿》中有关征地范围和补偿原则的内容:删除了《送审稿》以罗列方式做出的对征地范围的限定,只模糊地规定“国家为公共利益的需要,可以依法对农民集体所有的土地实行征用”;仍规定征用耕地的补偿费和安置补助费按年产值的倍数计算。

   对于这个不限定征地范围、仍以年产值计算补偿费的修订草案,九届全国人大常委会二次会议分组审议时,常委们提出了“补偿方法和原则应当修改”的意见(李元,1998)。对于修订草案中的征地条款,各界人士通过各种渠道向全国人大法律委员会提出了大量建议。国家土地管理局政法监察司、全国人大常委会法工委经济法室对所有意见和建议分别进行的综述,都指出“土地征用问题是这次全民讨论的热点问题”,而征地范围、补偿方法是讨论焦点(国家土地管理局政法监察司,1998;何永坚、杨合庆,1998),但是,这些关于限定征地范围、界定公共利益、修正补偿计算方法的意见,没有得到全国人大法律委员会的重视和采纳,未被列入“一些主要问题”中,没有被视为“关于征地问题主要意见”(李伯勇,1998)。最终,修订草案由九届全国人大四次会议通过。

   从修法过程可以看出,国土局起草送审稿时,希望通过限定征地范围和改变传统的补偿办法来改进征地制度,但由于产业部门的反对等原因而未果。非但如此,新法还去掉了旧法中一些保护被征地者的条款,增设了一些不利于被征地者的条款,使征地制度发生了转折。这个转折至少包括以下三个方面。

   第一,在征地范围上,明确扩大了征地的合法范围。新土地管理法不仅没有对公共利益进行界定,而且放弃了公共利益的抽象意涵。新土地管理法规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,即除农村集体企业和村民经批准可使用本集体所有土地外,任何建设(不管是否出于公共利益)使用原属农村集体的土地时,都可以而且必须征地。更进一步地,新法通过后,《中华人民共和国土地管理法释义》明确指出,“按目前的规定征用土地情况可分为两类,一类是城市建设需要占用农民集体所有的土地,另一类是城市外能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目建设占用集体土地的,国家将要为其办理征用土地手续”(卞耀武、李元,1998)。这意味着,在1998年修法前,由于公共利益未得到清晰界定,某项建设是否出于公共利益,本是可以讨论的,争议各方可以分别提出理由,主张该建设项目是或不是“为了公共利益”。但是,经过1998年修法,明确了凡是城市建设需要占用农民集体所有的土地的,不需要再判定该项建设是否“为了公共利益”就可以征地。

   第二,在征地程序上,不再与被征地方商定征地方案、签署征地协议。在1953年和1958年的国家建设征用土地办法中,征地补偿费都以政府会同用地单位和被征用土地者“评议商定”、“共同评定”为原则。1982年《国家建设征用土地条例》规定,用地单位必须与被征地单位协商征地的数量和补偿、安置的方案,征地面积和补偿安置方案需要签订初步协议,最终征地也要签订协议。1991年的《土地管理法实施条例》规定,政府土地管理部门要“组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案”。而1998年的修法删除了评议和协商的条款,征地面积、补偿安置方案等均由政府单方面确定,也不再与农民签协议。如此一来,在实施征地前的最后一刻,被征地方才会看到一纸公告,公告上写明土地已经确定将被征收,且补偿安置方案已经确定。

   第三,在争议解决机制上,明确规定征地补偿安置争议不影响征地方案的实施。国务院常务会议1998年12月通过的《土地管理法实施条例》规定,“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。这意味着,政府单方面确定征地方案后,不管被征地的农村集体经济组织和农民对征地补偿、安置的方案有无意见、有何意见,在争议解决之前,就可以强制实施征地。

  

   三、1999—2018:改革试点,有进展但实质内容少

  

   从对《土地管理法》修订过程的讨论,可知当时全国人大、国务院和国家土地主管部门对于征地制度的缺陷及该如何完善征地制度是清楚的,但最终却未能实现征地制度的改善,还删去了旧法中一些有利于保护被征地者权利的条款,增设了一些不利于保护被征地者权利的条款,使征地制度发生了转折。正因为如此,才会出现如下的怪现象:1998年8月29日修订通过《土地管理法》、对征地制度做了大幅度调整,新的《土地管理法》从1999年1月1日开始实施,而征地制度改革在1999年又被提上了议事日程。

   在从1999年到2018年的二十年间,我国进行了三轮征地制度改革试点,并在此基础上通过修正宪法、制定物权法以及出台中央、国务院、各部委文件等形式,对征地制度进行了一些调整。总体上看,改革取得了一些进展,但1998年《土地管理法》及其实施条例和释义仍是目前征地领域的主要制度安排,而修订土地管理法的工作迟缓,酝酿了近二十年的《农村集体土地征收补偿条例》也一直未能出台,④改革进展极为缓慢,实质内容不多。

   (一)三轮征地制度改革试点

   1.第一阶段试点:侧重征地补偿安置和征地程序

   国土资源部1999年成立“征地制度改革研究”课题组,提出征地制度改革的初步思路:“针对现行征地制度不适应市场经济需要的问题,1999年开始组织专门力量着手研究征地制度改革问题,拟定了征地制度改革试点总体方案,启动改革试点工作”(国土资源部2002年重点调研征地制度改革课题组,2003)。结合部分地区的探索,2001年8月国土资源部在佛山召开“征地制度改革试点工作座谈会”,提交《征地制度改革试点总体方案(征求意见稿)》,启动了上海青浦、江苏南京和苏州、浙江嘉兴和温州、福建福州和厦门以及广东佛山和顺德等9个市的征地制度改革试点工作。

   2002年2月,中央财经领导小组办公室将研究征地存在的问题、完善土地征用制度作为重点调研课题,与国土资源部共同开展调研工作。2002年10月,国土资源部与中央财经领导小组办公室在北京通州联合召开“完善征地制度调研暨改革试点工作座谈会”,启动第二批包括北京通州、河北石家庄、辽宁沈阳、黑龙江绥化、安徽马鞍山、河南洛阳和新乡、广东广州、广西南宁以及四川成都等10个市(区)的征地制度改革试点工作。

   综上,从2001年开始,全国先后两批12个省(市、区)的19个市(区)启动了征地制度改革试点工作。这一阶段试点改革的特点是自下而上的探索与自上而下的改革相结合,国土资源部通过跟踪调研、总结地方所创造的、取得较好成效的实践,试图将地方经验转化为政策文件、自上而下地推动改革。由于这一时期国土资源部把“改革征地制度与集体建设用地进入市场作为两个课题,加上有关领导对集体土地入市的态度发生变化,所以征地制度改革试点基本不涉及缩小征地范围的内容”,试点内容主要集中在征地补偿安置和征地程序上(黄小虎,2013)。这一系列试点在两年后结束。

   2.第二阶段试点:开始触及缩小征地范围

   2010年,国土资源部启动新一轮征地制度改革试点。2011年,国土资源部先后批复了天津、成都、武汉、长沙、重庆、西安、沈阳、杭州、佛山、南宁及唐山等11个城市开展征地制度改革试点工作。具体而言,天津、沈阳、武汉、长沙、重庆、成都主要开展区分公益性和非公益性用地、缩小征地范围的试点;沈阳、武汉、长沙、重庆、杭州、佛山、南宁、唐山主要开展完善征地补偿安置机制的试点;天津、成都开展改进农用地转用与土地征收审批方式的试点。

   各试点城市续推进相关试点工作。(1)区分公益性和非公益性用地,缩小征地范围:初步探索出如何确定缩小征地范围项目用地的公益性或非公益性;项目用地单位与集体经济组织用地协议方式和内容;项目用地办理程序、土地收益分配以及退出机制等。(2)完善征地补偿安置机制:在实行征地统一年产值标准和区片综合地价的基础上,研究如何动态调整提高征地补偿标准;会同社保部门,逐步完善被征地社会保障制度;对征地拆迁和征地补偿安置进行有益探索。(3)改进农用地转用与土地征收审批方式:实现了同一区域内征地拆迁标准的一致性;被征地区域群众享受城镇居民相关待遇;为重点项目落地争取了时间,提高了农用地征收指标配置、使用效率以及用地审批效率。(4)加大被征地农民社会保障力度:落实被征地农民的社会保障,推进被征地农民社会保障与城镇职工基本养老保险体系的接轨。

   这一阶段试点开始触及征地范围这一征地制度的实质,但“未取得成效”。甘藏春(2014)指出,“经批准进行缩小征地范围试点的城市,基本上未对缩小征地范围进行尝试探索”,“可以认为,本轮以缩小征地范围为主要目的的征地制度改革探索,未得到试点城市的支持和认同。也可以认为,城市政府及土地管理部门,对缩小征地范围基本没有积极性”。

   3.新一轮改革试点:进行中,有待评估和改进

   从2015年起,全国33个县(市)开展农村土地制度改革试点,其中,山东禹城、河北定州和内蒙古和林格尔进行了征地制度改革的试点。2016年9月,征地制度改革试点扩大到全部33县。2017年9月,中央又决定将原定于2017年底完成的试点工作再延期一年。征地制度试点县取得的进展主要有。

   第一,缩小征地范围。禹城以用地类型、用地主体、是否营利及规划管制等为依据,结合社会调查、专家论证、群众听证等,研究制定了《土地征收目录》。定州以土地用途是否营利为依据,初步界定了各类建设的公益、非公益性,形成了目录划分方案。和林格尔参照《划拨用地目录》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》,采取列举法与专家征询意见法编制了《土地征收目录》。和林格尔还探索了公共利益认定争议解决机制,对拟建项目用地是否属于公共利益存在异议的,由县政府组织召开听证会,确定是否属于公共利益范畴。

   第二,规范征地程序。定州探索了“一个评估、两轮协商、三次公告、四方协议”程序:成立风险评估领导小组,从法律法规、群众利益、生态环保等方面评估项目征地的社会稳定风险;与被征地村委会、村民两轮协商,内容围绕补偿安置标准和土地征收协议;村集体、村民同意后,国土部门发布土地征收预公告,以及每个村民经过实际测量后的具体被征地面积、补偿等相关细节的第三次公告;签订由村民、村委会、乡镇、国土部门签证的征地协议。和林格尔改进了征地程序:(1)增设公共利益认定环节,在征收审批阶段审查建设项目是否具有公益性,认定不是公益性的不再启动征收程序;(2)增加备案程序,征地前对被征地农民家庭进行摸底调查,“一户一档、一人一卡”,报人社局备案;(3)建立社会稳定风险评估制度,在征收前听取村民意见,进行风险评估,划定风险等级,提出化解风险措施,形成评估报告,作为是否征地的依据;(4)探索民主协商机制,试行“两公告、一评估、一听证、一协议、一登记”,在征地方案批复前与批复后两次公告,进行社会稳定风险评估,召开方案听证会,签订补偿安置协议,进行补偿登记;(5)健全矛盾调处机制,成立补偿安置争议协调裁决委员会,制定《协调裁决办法》,试图理顺农民诉求表达渠道;(6)完善信息公开机制,在县门户网站和报刊、广播、电视等媒体发布公告。

第三,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。禹城探索形成“一代管、二提高、三保障”的农民利益保障机制。成立征地补偿资金代管中心,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《财经智库》2018年第6期

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