郑振源:农村宅基地制度改革刍议

选择字号:   本文共阅读 488 次 更新时间:2019-10-22 22:38:22

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郑振源  
交易成本很高。

  

   二是节余指标(地票)定价难。定低了,低于卖方宅地整理和复垦的成本;或者定高了,高于买方区位地租/地价的增值,都会使节余指标(地票)交易不能进行。扩大节余指标流转范围,可以缓解指标定价困难,但不能在根本上解决问题。

  

   三是调出地节余指标的数量必须与调入地节余指标的需求相平衡。一旦供需失衡,节余指标(地票)卖不掉,就会造成资金链断裂,使增减挂钩不能进行。

  

   四是这个制度是建立在土地计划配置制度基础上的;一旦集体土地入市,实行市场配置,没有了指标控制,增减挂钩便不能运行。

  

   8.随着乡村旅游业、休闲农业兴起和农村一二三产业融合发展,大量多余、空闲的农房和宅基地转用为零售商、电子商务、餐馆、民宿或“老年公寓”“蓝领公寓”等工商业用途。对这些新事物,目前尚无法可依,存在确权困难和规划管理缺位等乱象,亟须制定规章和加强规划管理。

  

农村宅基地制度的改革创新


   针对以上问题,2015年启动宅基地制度改革试点,创造了许多成功的经验,如以村民自治修编村级规划配置宅基地;村集体经济组织成立理事会分配宅基地;改无偿福利分配为超标宅基地有偿取得,区位好的宅基地可以竞标取得;承认宅基地使用权继承取得;允许宅基地使用权跨村、跨镇有偿流转,甚至提出“共享村庄”的概念,允许任何外村人在村内取得宅基地,建房定居,等等。但这些经验尚待总结、提炼、上升为法律。

  

   2018年“中央一号文件”提出探索实现宅基地“三权分置”的改革思路:“落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和房屋使用权”;同时立下严格的限制:“不得违规违法买卖宅基地、严格实行土地用途管制、严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会所”。但是如何落实宅基地“三权分置”和实现用途管制,还有许多具体问题需要探索。

  

   农村宅基地制度改革不能就宅基地论宅基地,而要遵循十八届三中全会决定和十九大报告精神,放在完善市场经济体制、城乡一体化融合发展的大背景下来设计。改革方向要符合中央提出的处理好政府和市场的关系、完善产权制度、要素市场配置的要求。改革目标既要保障农民的居住权、增加农民的财产性收入,又要提高农村宅基地配置和利用效率,节约用地。

  

   据此原则,总结党的十八大以来改革试点的成功经验和众多宅基地制度改革的合理化意见,对实现宅基地“三权分置”提出以下制度改革建议。

  

   (一)平等保护产权,落实集体土地所有权

  

   “三权分置”第一条是落实集体土地所有权。落实集体土地所有权并不是要解决集体土地所有权主体虚置问题。集体土地所有权主体在《土地管理法》第11条、《物权法》第60条已有明确规定。现在集体土地所有权登记发证工作已基本完成。这个问题已基本解决。

  

   现在的问题是集体土地所有权残缺,与国有土地所有权不平等。物权法规定所有权包含占有、使用、收益、处分四种权能,这对国有土地、集体土地应该都是相同的,但实际上集体土地所有权人对集体土地没有处分权(土地利用决策权和权属转让权)。新《土地管理法》仍规定,农村宅基地要由政府规划、计划来确定,农民建房要有政府给计划指标,集体经济组织所有权人没有配置宅基地的决策权。

  

   宅基地宗小、量大、面广,而且随着农村人口和收入增长及城镇化发展、农村人口进城就业,宅基地需求无时无刻不在变动中。政府不可能掌握农村宅基地需求的完全信息,制订出切合实际的规划、计划,配置好近3亿农户的宅基地。农村建设用地指标计划单列、规定5%用于农民建房也无济于事。规划、计划脱离实际是造成普遍性的“建房难”和农民建房违法用地的根源。这是计划经济不可克服的先天性痼疾。以政府规划、计划来配置农村宅基地,命中注定不会成功。

  

   最清楚农民宅基地需求的是集体土地所有权人。因此,必须将集体土地的处分权还给集体土地所有权人,由他们行使土地利用决策权,自主编制村级集体经济组织的土地利用规划,统筹安排本村的土地用途,确定宅基地规模和布局,分配宅基地以及安排存量宅基地的改造和转用。这样才能真正做到农民“住有所居”。

  

   所以,落实集体土地所有权,首先要落实《物权法》第3条、第39条,平等保护集体土地所有权,赋予集体土地完全的所有权,包括处分权;落实《物权法》第40条,赋予集体土地所有权人在自己的土地上设定用益物权的权利,即恢复集体土地所有权人配置和分配宅基地使用权的权利。所谓“夯实村民自治的基础”就是要把处分权还给集体土地所有权人。集体土地所有权人没有处分权,就不是自己土地的主人。

  

   目前,自然资源部和住建部在全国各地部署开展村土地利用规划(或称村庄规划)。村委会是基层群众性自治组织,不是一级政府行政组织;农村集体经济组织(或资产股份公司)是农业企业。村土地利用规划是一个社区或农业企业内部安排土地用途的规划,应该由集体土地所有权人行使土地处分权,根据本集体经济组织的发展需要和市场需求,自主编制规划,配置和分配宅基地。所谓编制规划“以村民为主体”,不仅是尊重农民意愿,而且是要赋予农民集体土地处分权——土地利用决策权。

  

   政府可以编制上位的乡镇级国土空间规划(或土地分区规划),划定出必要的生态用地和基础设施用地等公益性用地,指导村级规划留出这些土地;可以立法制定必须遵守的分区用途管制规则,约束各类型分区的土地用途和开发强度;政府可以委派规划师辅导村集体经济组织编制规划,但不可以政府规划作为管制工具,下达指令性规划指标,替代集体经济组织编制村级规划,直接干预集体经济组织的宅基地配置、分配和管理。这样才能彻底解决农民建房难和建房违法用地的问题。

  

   为此,应当修改新《土地管理法》第19条第2款“乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区,根据土地使用条件,确定每一块土地用途,并予以公告”的条款,修改为“乡(镇)规划应划分土地利用区,制定分区的土地用途管制规则,指导村级规划安排土地用途”。

  

   拆村并点向城镇、中心村集中,涉及土地所有权的调整,也要尊重集体土地的所有权,根据自愿原则,由农民集体和农户做出决定,政府不能强迫命令。

  

   村级规划一经上级政府批准,村集体经济组织就可以按规划自主分配宅基地,而无须农户申请、市县政府批准,这样才能真正做到简政放权。

  

   要相信集体土地所有权人有能力分配好宅基地。多地宅基地改革试点,组织村民事务理事会编制村庄规划和分配宅基地,很好地完成了任务,便是证明。集体土地所有权人获得土地利用决策权,权责明确,也激发了他们经营土地取得最大效益的积极性,他们自会在法定的分区土地用途管制规则约束下,因地制宜地合理组织土地利用,而无须政府用计划指标和多重审批。

  

   宅基地使用权从集体土地所有权中分离后,土地所有权并未失灭,所有权人还保有对集体土地的最终处分权,所以宅基地使用权要由土地所有权人来分配;宅基地有偿退出,土地所有权人有优先购买权;宅基地使用权入市流转或转用,必须经土地所有权人同意或许可。这样才是落实集体土地所有权,也是宅基地使用权流转或转用时必须遵守的一条法则。

  

   (二)明确农户宅基地资格权

  

   “三权分置”第二条是保障宅基地农户资格权。设置资格权是为了保障农民的居住权,但有些法理问题需要厘清。

  

   1.资格权的定义。资格权,顾名思义,是取得宅基地使用权的权利。它是人役权性质的财产权,不是物的财产权——物权,不是使用权,不需要进行不动产登记。资格权不是从宅基地所有权、使用权中分离出来的,而是在设定宅基地使用权时,就已隐形地存在了。1962年人民公社化,把1.3亿农户的宅基地转为集体所有,不言而喻,他们都拥有取得宅基地使用权的资格权。1982年《村镇建房管理条例》,允许回乡落户的离退休职工、军人、回乡定居的华侨等集镇非农业户经过批准,取得农村宅基地使用权。在批准其取得宅基地使用权时,自然认定了他们也有资格权,且无须办理资格权认定手续。

  

   现在把资格权显化为一种独立的财产权,其意图显然不是为保障一般村民(户口在村,但不属于集体经济组织成员的居民)的居住权。对于他们,可以用继承、租赁等方式取得宅基地使用权,不用分配取得,不需要事先取得资格权;而是为了保障集体经济组织成员的居住权,保障他们可以分配取得宅基地使用权的权利。所以,资格权应明确定义为“集体经济组织成员取得宅基地使用权的权利”。

  

   2.集体经济组织成员的认定。集体经济组织成员是流动的。一些婚嫁人员、户在人不在的“空挂户”、超生子女、离村的大中专学生、服役人员、服刑人员是否有成员资格?一些生态移民户、扶贫搬迁户是否可认定为集体经济组织成员?谁来认定?认定标准是什么?目前各地做法不一,因此发生许多纠纷。需要有一部统一规定集体经济组织成员认定标准的法律、法规,或在农村集体经济组织法中予以明确。

  

   目前,一些农户取得宅基地难、建房难,不是因为没有资格权,而是因为没有建房指标,显化资格权对解决农户建房难作用不大。

  

   (三)适度放活宅基地使用权

  

   “三权分置”第三条是适度放活宅基地使用权。这是一篇大文章,为此需要做好以下五件大事。

  

   1.赋予宅基地使用权完整的权能

  

   放活宅基地使用权,除删除原《土地管理法》第63条外(2019年修法已删去),还要修改《物权法》第152、153条,明确赋予农村宅基地使用权与城市住房建设用地使用权同样的、定限的占有、使用、收益和处分权权能。《物权法》规定物权法定,有了法定的产权,才能发挥产权的效能。这是盘活宅基地使用权的前提条件。

  

2.改宅基地使用权福利分配、无偿取得为有偿取得、有偿使用 (点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国法律评论》2019年第5期

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