李小静:新中国成立70年来我国城镇化发展的模式变迁:问题分析与出路探索

选择字号:   本文共阅读 260 次 更新时间:2019-10-13 21:54:01

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李小静  
于是,1958年8月中央决定在农村普遍建立“农林牧副渔全面发展,工农商学兵互相结合”的人民公社,“人民公社实行的工农业并举和互相结合的方针,为缩小城乡差别、工农差别开辟了道路”[10]。因此,“人民公社必须大办工业”,在此号召下,全国各地以人民公社为载体开始大力发展乡办工业和社办工业,以增强整个国家的工业能力,实现农民就地成为工人和生活水平不低于城市的设想,这对全国农村发展和小城镇建设起到了很大的促进作用。

  

   走以农村工业为推动力人民公社为载体的就地城镇化发展道路,不仅是对马克思主义城乡融合思想的践行,同时也是基于当时国情的深虑。人民公社是为了适应重工业优先发展战略和尽快过渡到共产主义社会而建立的,其强大的集体组织功能可以有效地将分散的农民组织起来,改善我国农业的生产条件,稳定农村的社会生产秩序,保证我国有限的农业剩余能够顺利地转移到工业领域,为重工业的发展提供了原材料和资金积累。人民公社所主张的“工农结合、城乡结合”的理念是正确的,它改变了西方国家工业化、城市化发展中“城市—工业,农村—农业”的经典模式,在实践探索中农民农忙务农、农闲务工,在农村建立共产主义大食堂、公共卫生保健院、农业大学、托儿所等公共福利事业也是对缩小城乡差距,实现城乡一体化的伟大尝试。

  

   2. 以农村工业为推动力人民公社为载体的就地城镇化发展模式的问题

  

   以农村工业为推动力人民公社为载体的就地城镇化发展模式的探索是在当时我国生产力发展水平较低且受到急于过渡到共产主义社会的“左”倾冒进思想影响的背景下推进的,因此,这一城镇化发展模式并没能实现所期盼的城乡一体化发展的局面。相反,农村工业化的快速发展使得农业生产合作社除了经营农业生产外还进行工业生产、工人教育及商业服务等多种活动,过多的农业劳动力投入到工业、服务业中,削弱了农业的基础地位;盲目粗放的农村工业发展还给当地的自然环境带来了某种破坏。

  

   但客观地说,这一实践探索为今天我国以农村产业融合推动就地城镇化发展提供了最初的实践渊源和宝贵的经验教训。

  

   (三)乡镇工业带动农民就地城镇化发展的模式及局限

  

   1. 乡镇工业带动农民就地城镇化发展模式的缘由

  

   改革开放初期,随着农村家庭联产承包责任制的实行,我国农业生产连年大幅增长,粮食和农产品供给状况大有改善,为工业化和城镇化的起飞提供了较好的时机。但因我国的城乡二元户籍制度没有及时调整,众多的剩余农业劳动力无法向大中城市的第二、三产业转移。于是,乡镇企业(主要是乡镇工业)在农村巨大就业压力和农民强烈致富愿望的双重作用下迅猛发展起来。乡镇工业的发展,一方面冲破了农业长期以来所形成的自给、半自给经济的单一、封闭的小生产格局,由单一的种植业向多种经营和第二、三产业转移,由固定区域向外区域延伸,拓展了农业发展的深度和广度,为城镇化的快速发展提供了基础动力;另一方面为广大农民提供了大量的就业岗位,扩宽了农民的增收渠道。随着乡镇企业的发展,大批农民到小城镇办工厂、搞建筑,带动了商业、运输业、餐饮业、服务业等产业的发展,为小城镇发展奠定了坚实的产业支撑,使得古老的城镇重放异彩,一些新兴的小城镇熠熠生辉,成为区域经济、政治和文化的中心。数据显示,1978年中国的建制镇仅为2 660个,1998年增加到19 060个,是1978年的7.2倍[11]。

  

   2. 乡镇工业带动农民就地城镇化发展模式的局限

  

   乡镇工业带动小城镇发展的最大特点就是农民“离土不离乡,进厂不进城”,形成了农民工这一群体,即乡镇企业的工人,户籍身份是农民,在家承包集体耕地;从职业角度看,他们主要从事第二、三产业劳动,已经成为工人。在生产方式上,很多乡镇企业在发展中还处于手工业工场形态:企业规模小,多以自然资源作为生产和加工对象,产品生产的专业化水平和科技含量低,产品附加值不高。在生活方式上,乡镇企业的工人“白天在镇上做工,晚上回农村睡觉,亦工亦农,半工半农,”可见这种状况并没有改变与传统农业生产方式相适应的分散、个体、封闭的农村生活方式,没有实现完全意义上集中化、社会化和市场化的城市生活方式,相反形成了颇具中国特色的“半城镇化”现象。

  

   此外,由于乡镇企业多数生产水平较低,物耗能耗较高,加之乡镇企业重眼前利益轻长远利益,重自己盈亏轻社会责任,在生产过程中随意排放污染物,使得环境污染日益成为影响农业发展和农村生活质量的重要问题;另外,由于乡镇企业缺少整体规划,过多地占用农村土地,对我国农业的发展构成了严重的威胁;乡镇企业规模过小使其根本无法获得规模效益,生产成本过高,企业之间联系少致使产业链不完善,难以为小城镇规模化和可持续发展提供产业支撑。

  

   乡镇企业是我国经济短缺时代的特殊产物,因此,其经营项目与城市产业项目同质化。随着我国经济社会的发展,20世纪90年代中后期,我国乡镇企业在市场经济的冲击下关停或转型,发展陷入困境,乡镇企业带动的小城镇发展也出现了全面萎缩的现象,这种以乡镇工业带动农民“离土不离乡”的就地城镇化发展模式越来越受到质疑。实践证明,以乡镇工业为推动力的就地城镇化发展模式适应了我国特殊国情条件的需要,其发展模式对我国东南沿海等地工业基础和交通条件相对较好的农村地区具有较强的适应性。但无论如何,以乡镇工业为推动力的农民就地城镇化发展,为我们今天进一步探索农民就地城镇化发展提供了有益经验和教训。

  

   (四)城市大工业带动的农民进城城镇化发展模式及潜在问题

  

   1. 城市大工业带动的农民进城城镇化发展模式的缘由

  

   20世纪90年代中期以来,我国城镇化发展出现了重大转变,即城市特别是大中城市建设呈现快速发展态势。究其原因,一方面是随着乡镇企业的萎缩和转型,难以创造更多的就业机会来吸纳农村剩余劳动力,使其带动的小城镇发展也陷入困境;另一方面是随着我国工业化战略由以重工业为重点向符合我国经济发展阶段的以轻纺工业为重点的工业化战略的转变,我国逐渐完成了消费品生产的工业化并实现了生产的相对过剩,而科技含量高的工业,成套机器设备、精密机械、电子工业等生产不足,新型工业的发展需要大规模基础设施来支持,需要第三产业的服务,大中城市具有更大的优势。此外,由于对城市较高工资、较好基础设施和公共服务的渴望,大量农民为了寻找更好的就业机会和生活环境,开始由自发转为有组织地涌向经济发展条件较好的沿海大中城市,使农民在创造了“离土不离乡”的就地城镇化发展模式后,又掀起了“离土又离乡”的农民工进城大潮,大量农民进城进一步刺激了我国经济的增长。

  

   在此背景下,国家调整了城镇化发展战略。“十五”时期和党的十六大都提出要“完善区域性中心城市功能,发挥大城市的辐射带动作用,引导城镇密集区有序发展”的方针。在具体政策上,国家对土地改革、房地产市场改革以及城市基础设施投融资体制也进行了相应的调整,为旧城改造、新区建设和基础设施投资提供了大量资金,城市空间开始迅速发展和重组,城市新增人口和城镇化率迅速增长。“九五”到“十五”期间,我国城镇人口年均增长4.66%;“九五”期间,有三年的城镇化率每年增加1.7个百分点,“十五”期间年平均增长1.35个百分点。“十一五”期间,我国城镇化发展继续保持良好势头,城镇化水平也由2006年42.99%提高到2010年的49.95%,平均每年提高1.39个百分点1。大中小城市建设投资的扩张,极大地促进了我国城镇化发展的进程,2012年我国城镇化率达到52.57%,首次超过全球平均水平。但经过“九五”至“十一五”时期的高速推进后,“十二五”时期城镇化率增速有所减缓,2012年之后,我国城镇化政策的关注重点逐渐从“数量”转为“质量”,“十三五”时期我国城镇化发展进入速度、质量并重的转型期,国家提出了控制大城市发展规模和速度的政策,并指出要因地制宜地发展特色小镇,然而这些政策并没有从根本上抑制住大中城市快速发展的趋势,当前我国城镇化发展仍然是以农民进城的大中城市的发展为特征。

  

   2. 城市大工业带动农民进城城镇化发展模式的潜在问题

  

   农民进城城镇化因为既涉及工业化又涉及农村剩余劳动力向城市的转移,所以与经典的城镇化理论———工业化和城市化并行的观点更匹配,而且从理论上以及短期的效率上看,大城市有着高度密集的经济活动,便于发挥规模经济效应,因此,当前我国热衷走以农民进城为主的大城市化道路是有一定的理论和实践依据的。

  

   但从长期的效率或者从发达国家的城镇化历程来看,大多数发达国家在大城市化快速发展中都不同程度地出现了“大城市病”,于是在应对这一问题时我国采取了大城市和小城镇协调发展的策略,而且最终都是小城镇的数量占据优势。尽管目前我国还没有大规模地出现大城市病,但由于城市大工业带动的农民进城城镇化发展更多地体现在城市化的外在表现形式———城市建设、城市数量及人口数量的增加上,加之当前我国城市自身发展能力及体制机制的限制,进城城镇化的快速发展在蕴含大城市病风险的同时还凸显了一系列的“农村病”。“城市病”是由于违背城市化的一般规律,无序地开发城市,使城市的蔓延、扩张与城市的发展不相协调而出现的失衡现象[11]120-121。自20世纪90年代中后期以来,我国大中城市飞速发展,产业集聚、人口集聚带来了城市规模的不断膨胀,但由于我国城市基础设施建设和公共服务能力发展的滞后,引发了诸如交通拥堵、能源资源紧张、生态环境恶化、居高不下的房价等严重的“大城市病”。令人担忧的是,随着人口向大中城市的快速集中,一些中小城市也被传染了大城市病。而“农村病”是指由于农村壮年劳动力, 尤其是男性劳动力外出务工而引致的农村劳动力数量和质量下降、农业抛荒问题,城市农民工问题以及农村“三留守”问题等社会问题,这些问题影响了我国粮食安全以及社会的和谐发展。

  

   进城城镇化发展面临的上述棘手问题让我们不得不重新关注就地城镇化发展模式。

  

三、农村产业融合推动就地城镇化发展模式的现实性


农村产业融合推动就地城镇化发展是通过农业自身的机械化和现代化,农业与工业、农业与第三产业的融合发展来促进我国农民就地实现生产方式和生活方式转变的城镇化发展模式。这一发展模式是在尊重工业化是城镇化发展动力这个一般规律的基础上,以农业工业化来拓展工业化的内涵,通过吸取农村工业为推动力人民公社为载体的就地城镇化发展以及乡镇工业带动就地城镇化发展的经验教训,提出了发展以农业为核心的乡镇企业来带动农民就地城镇化发展,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:《重庆社会科学》2019年08期

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