朱福惠:论监察法上政务处分之适用及其法理

选择字号:   本文共阅读 493 次 更新时间:2019-10-08 00:33:52

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朱福惠  
而是要发挥各种监督作用,实现不同国家机关之间监督权的合理配置,形成监督合力。

  

   三、政务处分对象的身份标准

  

   所谓政务处分的对象是指政务处分适用于哪些公职人员,这是《监察法》实施中的重要问题。政务处分对象的确定在理论上存在较大争议,有三种主要观点:一种观点认为,政务处分的对象是《监察法》上的监察对象。[12]凡监察机关监督覆盖的行使公权力的公职人员以及其它行使公权力的人员均为政务处分对象,即《监察法》第15条列举的人员。第二种观点认为,政务处分的对象是违法违规的公职人员。[13]此种观点并不明确是否应当将《监察法》第15条规定的监察对象都纳入政务处分的对象,从其论证的角度观察,其公职人员的概念包括《监察法》第15条列举的公职人员和部分“有关人员”,即并不包括所有的监察对象。第三种观点认为,政务处分的对象是监察对象,但仅限于《监察法》第15条规定的公职人员,并不包括“有关人员”。其理由有三,一是“有关人员”并非公职人员;二是政务处分对包括基层群众自治组织中的管理人员并没有实际意义;三是政务处分不符合基层群众自治组织的运行逻辑。[14]

   政务处分对象的判定是准确适用《监察法》的前提,在确定政务适用对象时必须既考虑《监察法》第15条、第45条的规定,又要研究《暂行规定》对《监察法》有关条款的解释,还要综合考虑政务处分的性质及其在监察处置中的地位与作用。根据《监察法》以及《暂行规定》,政务处分的对象限于公职人员中具有特定身份的管理人员,包括《监察法》第15条第1款列举的国家机关公务员以及参公管理人员;国有企业中由国家机关任命的领导人员以及列入国家机关编制的管理人员;公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中列入国家机关公职人员编制的公务人员。

   (一)《暂行规定》第9条根据身份标准列举不适用政务处分的人员

   《暂行规定》第9条以列举方式明确不适用政务处分的对象,包括基层群众性自治组织、国有企业等单位中从事管理的人员(应当理解为没有列入国家机关编制的从事管理的人员),或者未列入国家机关编制的受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员、其他依法履行公职的人员。这些不适用政务处分的人员,均属于监察机关的监察对象,也属于公职人员的范畴,但却不适用政务处分,其根据是这些公职人员不具有国家工作人员的身份。《监察法》上的监察对象是指监察机关依法定职权监督的人员,其范围较为广泛,既包括国家机关公务员,又包括公办事业单位和国有企业的管理人员,还包括基层群众自治组织和受委托行使公共管理职能的人员,凡依法行使公权力的人员均属于监察对象,所以,行使公权力是确定监察对象的基本依据。[15]公职人员是指依法行使公权力,同时从事管理的人员。它与监察对象的范围大致相同,但监察对象包括国有企业的管理人员,公办事业单位聘任制管理人员以及受委托行使公权力的人员,这些人员并非公职人员。所以,管理职位是确定公职人员的基本标准。而政务处分的对象只能是公职人员中具有国家机关编制或者事业单位编制的公职人员,其范围小于《监察法》第15条规定的公职人员。

   (二)《暂行规定》明确政务处分对象的标准为公职人员的身份而非公职

   依据《暂行规定》第2条的规定,监察机关可以根据被调查的公职人员的具体身份,给予政务处分。结合该条例第9条,政务处分的对象只能是具有公务员身份、国家机关编制或者事业编制的公职人员。从法理上讲,身份标准符合政务处分的法律性质,由于政务处分是国家机关内部的纪律惩戒措施,必然要求政务处分的对象与其管理机关和单位之间形成一种内部组织与成员之间的关系,监察机关与政务处分对象之间的权力监督关系即建立在这种内部关系之上。所以,国有企业或者国有资本控股公司、国有资本参股公司中由国家机关任命的工作人员或者具有国家机关编制的管理人员属于政务处分的对象,因为他们与任命机关之间存在组织与成员之间的关系,符合身份标准,而一般管理人员虽然行使公权力,但不存在组织与成员之间的关系,不符合身份标准。公办事业单位中由国家机关任命的管理人员以及具有事业编制的管理人员,也符合身份标准,属于政务处分的对象。但这些事业单位中的其他工作人员,有些虽然也具有事业编制,如果不从事管理工作,则不适用政务处分。

   (三)政务处分对象的确定标准与《公务员法》等法律法规确认的纪律处分身份标准保持内在一致性

   我国法律和法规确立的行政处分或者纪律处分也适用身份标准。如《公务员法》第2条规定,本法所称公务员,是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。该规定明确国家机关公务员身份的标准:公职、编制、财政负担,这三项因素最终导向身份标准。《监察法》虽然将国企管理人员视为公职人员,不再局限于高层领导干部,而是包括所有层级的管理人员。[16]《企业国有资产法》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》将国家机关任命的国有企业领导人员作为纪律处分的对象,根据《监察法》的原则与精神,国有企业的个别中层和基层管理人员如果符合身份标准,也应当视为纪律处分的对象;国有企业其他管理类工作人员虽然依法履行公职,但并不符合身份标准,他们与国家机关之间没有形成组织与成员之间的关系,不适用政务处分,也不适用行政处分。基层群众自治组织村民委员会的领导班子成员由村民选举产生,根据法律授权或者国家机关的委托行使公权力,但不具有国家工作人员身份,不能适用政务处分和行政处分。公办事业单位的管理人员和工作人员符合身份标准,虽然不属于国家机关的编制,但属于事业编制,由国家财政负担工资福利,显然与事业单位之间形成了组织与成员之间的关系。但《监察法》规定,公办事业单位的管理人员属于公职人员,这些事业单位的非管理类工作人员只有在受委托行使公权力时才具有公职人员的身份,所以政务处分只适用于事业单位的管理类工作人员,并不适用于非管理类工作人员。

   (四)监察机关对不符合身份标准的公职人员可以依法进行监察处理或者要求所在单位作出纪律处分

   不符合身份标准的公职人员是行使公权力的公职人员,必须受到监察机关的监督,对其职务违法行为进行调查和处置,所以,不适用政务处分并不影响监察机关的监督和处置职能。《暂行规定》第9条规定,对于不适用政务处分的公职人员,可以采取三种处置措施,一是采取谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉;二是采取警示谈话、通报批评、停职检查、责令辞职;三是向有关机关和单位提出监察建议,要求取消当选资格或者担任相应职务资格;调离岗位、降职、免职、罢免。这些监察处理措施与《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》《中华人民共和国企业国有资产法》有关村民委员会领导班子成员、国有企业工作人员违反纪律的处理措施相同。公办事业单位的非管理类工作人员不属于《监察法》上的公职人员,但根据《事业单位人事管理条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》对违法违纪的工作人员适用行政处分。实践中,监察机关对基层群众自治组织的领导班子成员以及公办事业单位非管理类工作人员适用政务处分,显然不符合《监察法》和《暂行规定》对政务处分对象的确定,也不符合监察监督的法理。

   除监察处理外,国有企业中没有国家机关编制的管理人员以及公办事业单位非管理类工作人员,也可以依照《企业国有资产法》《事业单位工作人员处分暂行规定》适用纪律处分,此种纪律处分具有行政处理或者内部责任追究的性质,但不属于行政处分的范畴。监察机关对公职人员监督全覆盖,但并不对政务处分适用全覆盖,这是监察委员会对行使公权力的公职人员“全覆盖”的限度,此种限度包括行使公权力的公职人员范围、公权力行为的责任追究、违纪违法犯罪及违反内部规则行为的责任追究三个维度。[17]

  

   四、政务处分适用的情形

  

   公职人员在什么条件下应当受到政务处分,《监察法》第11条和第45条均规定,政务处分适用于违法的公职人员。《暂行规定》第2条也规定,公职人员有违法违规行为的应当受到政务处分。虽然《暂行规定》在《监察法》第11条和第45条的基础上增加了“违规”一词,但公职人员违法是共同确定的情形。由于违法这一概念比较宏观和抽象,在理论和实践中难以掌握。需要从监察制度的基本原理和法理出发,结合《监察法》的规定,确定《监察法》上违法的涵义。

   (一)《监察法》上的违法首先是指公职人员职务违法

   监察机关对公职人员的监督,首先是对职务违法和职务犯罪的调查与处置。这是由监察机关作为反腐败的专门机关以及行使监察职能的专责机关决定的。《监察法》第45条第1款规定,对职务违法情节较轻的公职人员采取谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉的处理措施,而不需要作出政务处分。该条第2款规定,对违法的公职人员作出政务处分决定。

   从逻辑上来讲,第2款是第1款的延伸,可以理解为职务违法情节较重的应当作出政务处分决定。所以,第2款规定的“违法”主要是指公职人员职务违法。《监察法》第11条列举了职务违法和职务犯罪的7种情况:贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财。从这一规定来看,职务违法主要有两个特点:一是利用职权为自己和他人谋取利益或者权钱交易;二是滥用职权等渎职行为。这两个特点使之区别于公职人员的其它非职务违法或者犯罪行为,《监察法》对公职人员职务违法和职务犯罪的调查必须通过立法或者监察解释对二者之间的界限进行区分,避免以政务处分代替刑事追究。[18]

   (二)《监察法》上公职人员违法并不限于职务

   违法行为,包括违反其它法律和法规有关纪律方面的规定监察机关的调查权主要限于职务违法和职务犯罪,但其监察监督的范围非常广泛,《监察法》第11条规定,监察机关对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。该规定对监督事项的确定比较概括,但监察机关监督公职人员是否违法,主要监督公职人员是否遵守法律、法规对公职人员的纪律要求,而规定公职人员纪律要求的规定往往具有专门性,一般来说属于组织法的范畴。如《公务员法》第59条规定的18种违纪违法行为;《法官法》第46条规定的10种违纪违法行为;《检察官法》第47条规定的10种违纪违法行为;《事业单位人事管理条例》第28条规定的6种违纪行为;《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》第2章规定的5类违纪违法行为。这些法律法规明确规定的公职人员的纪律要求是政务处分的依据,属于《监察法》上违法的范畴。《暂行规定》对监察机关适用政务处分规范依据的规定,是对《监察法》第11条的具体化,体现监察机关依法规范行使监察权的理念与价值目标。[19]

   (三)《监察法》上的违法包括公职人员违反法律需要追究行政责任和刑事责任的行为

公职人员的违法虽然不是职务违法,但其违反一般法律,达到较为严重程度时,需要由行政机关和司法机关依法追究法律责任,此时,纪检监察机关根据行政机关的行政处罚或者司法机关的裁决对违法公职人员依法作出党纪和政务处分。依据《暂行规定》第7条规定,公职人员中的中共党员依法受到行政处罚和刑事责任追究的,党组织、监察机关可以根据生效的行政处罚决定和司法机关的生效判决、裁定、决定,给予党纪、政务处分。这一规定表明,政务处分的启动程序有两种:一种是监察机关依法履行职能、接受举报、受理其它执法机关移送线索等对涉嫌职务违法和职务犯罪的公职人员立案调查,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学杂志》2019年第9期

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