王金南 董战峰等:中国环境保护战略政策70年历史变迁与改革方向

选择字号:   本文共阅读 1061 次 更新时间:2019-10-05 09:19:45

进入专题: 环境保护   生态环境   新中国成立70周年  

王金南   董战峰等  
全国设市城市污水处理率由2005年的52%升至72%,城市生活垃圾无害化处理率由52%升至78%,火电脱硫装机比重由12%升至82.6%.

  

   这一时期,生态环境保护示范创建工作蓬勃开展,在全国初步形成了生态省(市、县)、环境优美乡镇、生态村的生态示范系列创建体系. 海南、浙江、福建等14个省(自治区、直辖市)开展了生态省(区)建设,近500个县(市)开展了生态县(市)创建工作. 全国有389个县(市)被命名为国家级生态示范区,629个镇(乡)被命名为全国环境优美乡镇. 各地在生态示范创建过程中,大力发展生态产业,加强生态环境保护和建设,推进生态人居建设,培育生态文化,促进了所辖区域社会、经济与环境的协调发展. 围绕环境保护的重点城市,启动了大规模城市环境综合整治,相继评选出70多个“环境保护模范城市”[8]. 大力开展节约型机关、绿色学校创建、绿色社区创建等社会环保示范创建活动.

  

   同时,在环境友好型战略驱动下,这一时期的环境监管和政策管理整体能力进一步提升. 2008年成立环境保护部,组建华东、华南、西北、西南、东北、华北六大区域环境保护督察中心;并且,在实行总量控制、定量考核、严格问责的同时,多种政策综合调控开始受到重视,从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题[14],政策体系基本成型. 《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律法规适应新形势再次进行修改,《放射性污染防治法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》相继出台;2006年中央财政预算账户首次设立“211环境保护”科目,在财政预算账户里开始有了环保户头,为以后深化环保财政改革打下了基础;排污权交易、生态补偿、绿色信贷、绿色保险、绿色证券等环境经济政策试点启动并逐步落地实施;2008年,国家卫星环境应用中心建设开始启动,环境与灾害监测小卫星成功发射,标志着环境监测预警体系进入了从“平面”向“立体”发展的新阶段. 2005年2月16日,《联合国气候变化框架公约》缔约国签订的《京都议定书》正式生效,《中国应对气候变化国家方案》出台,中国积极参加多边环境谈判,以更加开放的姿态和务实合作的精神参与全球环境治理.

  

   1.5生态文明战略:推进环境质量改善和“美丽中国”建设(2013年至今)

  

   自2013年党的十八届三中全会召开以来,以习近平同志为核心的中共中央把生态文明建设摆在治国理政的突出位置. 党的十八大通过的《中国共产党章程(修正案)》,把“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”写入《党章》,这是国际上第一次将生态文明建设纳入一个政党特别是执政党的行动纲领中. 中央把生态环境保护放在政治文明、经济文明、社会文明、文化文明、生态文明“五位一体”的总体布局中统筹考虑,生态环境保护工作成为生态文明建设的主阵地和主战场,环境质量改善逐渐成为环境保护的核心目标和主线任务,环境战略政策改革进入加速期[15]. 2015年4月,《关于加快推进生态文明建设的意见》对生态文明建设进行全面部署;2015年9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,提出到2020年构建系统完整的生态文明制度体系.

  

   2018年3月,第十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》,把生态文明和“美丽中国”写入《宪法》,这就为生态文明建设提供了国家根本大法遵循. 特别是在2018年5月召开的全国第八次生态环境保护大会上,正式确立了习近平生态文明思想,这是在我国生态环境保护历史上具有里程碑意义的重大理论成果,为环境战略政策改革与创新提供了思想指引和实践指南[16]. 习近平生态文明思想已经成为指导全国生态文明、绿色发展和“美丽中国”建设的指导思想,在国际层面也提升了世界可持续发展战略思想.

  

   这一阶段围绕全面建成小康社会目标建设,改善环境质量成为环境保护工作的核心,也是响应社会的迫切需求,环境政策改革呈现了前所未有的巨大进展[17]:①环境法治体系向系统化和纵深化发展. 2014年4月我国修订完成了《环境保护法》,这是对1989年版本25年后的新修,被称为“史上最严”的环保法;随后,《大气污染防治法》《水污染防治法》等相继完成修订;新出台的《环境保护税法》《土壤污染防治法》等也开始实施. ②环境监管体制改革取得重大突破. 2015年10月召开的党的十八届五中全会明确提出实行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度,这有望大幅度提升我国生态环境监管能力. 2018年3月17日,十三届全国人大一次会议批准《国务院机构改革方案》,组建生态环境部,统一实行生态环境保护执法. ③推进建立最严格的环境保护制度. 随着污染治理进入攻坚阶段,中央深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划,部署污染防治攻坚战,建立并实施中央环境保护督察制度,以中央名义对地方党委政府进行督察,如此高规格、高强度的环境执法史无前例. ④环境经济政策改革加速. 明确了建立市场化、多元化生态补偿机制改革方向,补偿范围由单领域补偿延伸至综合补偿,跨界水质生态补偿机制基本建立;全国共有28个省(自治区、直辖市)开展排污权有偿使用和交易试点;出台了国际上第一个专门以环境保护为主要政策目标的环境保护税,也意味着自1982年开始在全国实施的排污收费政策退出历史舞台;加快推进建设绿色金融体系,由我国主导完成的《2018年G20可持续金融综合报告》得到了世界各国的认同[18].

  

二、环境战略政策体系构建

  

   经过新中国成立70年的变迁和发展,我国基本形成了符合国情的、较为完善的环境战略政策体系,对环境保护事业发展发挥了不可替代的支撑作用,为深入推进生态文明建设和实现“美丽中国”伟大目标提供了重要政策保障. 这一体系主要包括生态文明和环境保护的法律、体制、责任制、政策、共治等五大领域和方面.

  

   2.1生态文明和环境保护法律体系

  

   从1978年《宪法》首次将环境保护列入,1979年我国第一部环境法律──《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布,2014年完成新一轮《环境保护法》重大修订,到2018年3月生态文明进入《宪法》,我国的环境保护法律体系随着环保工作的不断推进,经历了一个逐步建立、发展和完善的过程. 其中,依法治国为环境保护提供了强大动力,对环境保护法律体系建设起到了决定性作用. 我国不仅在《宪法》《民法通则》《刑法》等基本法律中明确了有关资源利用和生态环境保护的规范要求,而且在《城乡规划法》《循环经济促进法》等社会经济发展和资源开发利用等相关法律中也明确了环境保护的立法目标;在生态环境保护领域,水、气、土、固废等各要素污染防治法以及环境影响评价、野生动植物保护等专项法或单行法已经出台实施并不断完善,共制定环保法律13部,资源保护与管理法律20余部,生态环保行政法规30余部,基本形成了以《环境保护法》为龙头的法律法规体系,特别是新修订的《环境保护法》为环境保护主管部门增设了查封、扣押执法权限,并在处罚方式上增加了行政拘留、按日计罚等硬手段,最高人民法院设立环境资源审判庭,开启了系统的环境司法专门化改革,加上实施最严格的环境执法,长期以来“环境违法是常态”的局面正在扭转. 2018年全国实施行政处罚案件18.6×104件,罚款数额152.8×108元,同比增长32%,是新《环境保护法》实施前(2014年)的4.8倍.

  

   2.2生态文明和生态环境保护体制

  

   新中国成立70年来,我国环境行政机构历经五次重大跨越,环保机构不断升格,生态环保职能逐步健全,环保机构和能力不断增强,环境监管不断提升. “三废”污染催生了国务院环境保护领导小组的成立. 随着环境污染问题的持续加剧,环保工作日益成为政府日常工作的重要部分,临时性的环保机构已不适应时代的需要,国家环境保护局、国家环境保护总局、环境保护部在各个环保历史阶段的需要下相继设立. 随着生态环境问题越来越需要整体性考虑,生态环境保护职责分散交叉、所有者与监管者职责不清的问题越来越突出,实施生态环境统一监管,增强生态环境监管执法的统一性、权威性、有效性就进入了改革议程,2018年成立生态环境部. 新成立的生态环境部的基本职责定位统一行使生态环境监管,重点强化生态环境制度制定、监测评估、监督执法和督察问责四大职能,坚持所有者与监管者分离,污染防治与生态保护实施统一监管执法,污染治理实施城乡统一监管. 为了解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任、地方保护主义对环境监测监察执法的干预等突出问题,省级以下环保机构监测监察执法垂直管理改革启动并逐步推进. 长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖七大流域生态环境监督管理局设立,作为生态环境部设在七大流域的派出机构,主责流域生态环境监管和行政执法相关工作,海河、珠江、太湖流域还统筹了相关海域生态环境监管,太湖统筹了东海海域的监管职能,统一为生态环境部太湖流域东海海域生态环境监督管理局. 日益完善的生态环境保护体制改革为我国新时代生态环境保护工作打下了扎实的体制基础.

  

   2.3符合国情的生态环境目标责任制

  

   我国在通过行政性管制政策来推进落实党委政府和企业的环境责任方面开展了许多创新性探索. 自20世纪80年代以来,逐步探索出一条具有中国特色的环境保护目标责任体系和问责机制:1989年的《环境保护法》确立了地方各级人民政府对辖区环境质量负责制;“十一五”开始实施主要污染物减排目标责任考核;“十二五”增加了主要污染物减排指标,减排目标责任体系注重约束性指标完成情况,开始关注政府相关部门常态化的环境保护分工机制;“十三五”期间,环境目标考核从强调主要污染物总量减排调整到以环境质量为核心,特别是污染防治攻坚战和蓝天保卫战的考核体系得到了进一步加强,强调建立生态环境保护领域相关部门常态化的分工机制. 2016年以后,我国的环境保护目标责任体系建构进入了新阶段,引入了生态文明建设综合评价考核和中央环保督察制度,通过建立领导干部生态环境损害终身追责制度和生态环境保护督察制度来落实“党政同责、一岗双责”[19],目前完成了全国31个省(自治区、直辖市)的中央环保督察和“回头看”,各级党委和政府的生态环境保护责任通过制度得到了落实. 在企业生态环境责任方面,推动从以环境影响评价为主向环境影响评价、排污许可、企业环境信息公开、生态环境损害赔偿共抓转变,正在建立以排污许可证为核心的固定污染源监管制度. 目前,企业环境信息公开制度不断健全,生态环境损害赔偿进入全国试行阶段,全国已经核发完成24个重点行业约4×104张排污许可证,管控大气污染物主要排放口48 556个、水污染物主要排放口33 083个.

  

   2.4生态环境市场经济政策体系

  

环境经济政策在我国环境政策体系中的地位总体上是一个上升发展趋势.(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 环境保护   生态环境   新中国成立70周年  

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/118452.html
文章来源: 环境科学研究 公众号

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统