陈国栋:社会矛盾变迁与新时代行政法治的发展

选择字号:   本文共阅读 130 次 更新时间:2019-09-30 00:06:08

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陈国栋  
要进一步解放生产力,就必须如习总书记指出的,在发挥好政府这只手的作用的同时,让市场在资源配置中起决定性作用,[23]通过更为深入全面的市场化来实现开放,实现更高质量的发展。

   需要指出的是,这里所谓的市场化,并不是指新自由主义所主张的私有化、民营化。恰恰相反,我们必须旗帜鲜明地抵制这一主张。[24]市场经济的最大功能就是通过自由而充分的竞争来实现资源的优化配置,因此,只要资源配置过程是以自由开放、机会均等、公平竞争为核心运行准则的,是由公平竞争程序来决定资源归属的,就是市场化的。[25]而要让市场机制进一步起作用,其实就是要进一步扩张、开放市场机制运行的空间,进一步减少政府对市场机制的干预,从而尽可能通过市场的竞争逻辑而非行政的指令逻辑来配置资源,给创新提供更大、更好的空间。为此,现行行政法治就必须进一步发展,更加全面、细致、深入、有力地遏制政府干预市场机制的触角。故行政法治视角下的开放,就是通过规范政府权力创造更大的自由竞争空间。进言之,五大发展理念中的“开放”,完全可以从这一角度加以理解并进行法律化建构。

   不容否定,为了进一步扩大开放,实现市场在资源配置中的决定性作用,近几年来我国政府广泛而深入的推进着行政审批体制改革,以放管服为宗旨,以权力清单、责任清单、负面清单为核心手段尽可能的限制政府干预市场的权力,确保法不禁止即自由原则进一步得到落实。不过,仅仅以放管服来保障市场主体的消极自由还不足以确保市场成为资源配置的决定行方式,因为除了外在于政府的私人市场,还存在着广阔的由政府形成的公共市场。所谓公共市场,其实就是政府分配资金、自然资源等公共资源时所形成的市场,是公共资源配置的空间与平台。政府采购商品与服务、特许经营资源配置以及其他公私合作等均可形成该市场。也就是说,政府通过市场交易形式面向社会配置资源的行为实际上形成了一个区别于传统私人市场的公共市场、第二市场、内部市场。[26]在更广义的意义上,一切由政府组织但通过公平竞争程序来优胜劣汰的资源配置过程,都属于公共市场之列,比如政府组织的名优品牌遴选与比赛等等。公共资源也是资源,因而只要不是依照行政机关内部划拨的逻辑而运作,就应当受市场逻辑支配,从而实现配置的高效率,进而满足资源公共性所要求的物有所值原则即公共资源效益的最大化。因而,公共资源的配置也要满足开放、透明与竞争原则,在市场逻辑的指挥下运转。[27]在这种市场中,仅仅强调政府不干预市场无异于隔靴搔痒,因为市场本身就是由政府形成且政府要参与市场去配置资源的,因此,在公共市场中,要做的是尽量保障市场的自主性,让市场支配参与市场的政府而不是由政府来支配市场,从而确保公平竞争这一市场机制得以有效运行的逻辑不受政府干扰。为此,行政法的重心必须放在规范政府在市场化公共资源配置过程中的各种权力。[28]

   对处于新常态之下的我国经济而言,进一步规范政府在这一过程中的权力至关重要。如前所述,因为过去的政府培育市场机制、市场与政府双轮驱动经济发展的模式,也因为地方政府所掌握的公共资源管理权与官员的晋升竞标赛模式,政府往往直接将诸如土地、水源、矿藏、财政资金等大量公共资源作为资本投入到微观经济运行之中,甚至直接作为市场主体参与了市场的运行。可以说,地方政府依托于其所掌握的公共资源参与市场竞争,是我国经济发展的重要原因之一。尽管我国经济进入了新常态,但今后政府也还将继续行使资源配置权力,通过公共市场来配置资源。因此,能否规范政府在市场运行中的角色,能否将市场化资源配置进行到底,将市场化真正作为一种新的行政管理方式,[29]决定着能否开放出更大的市场,决定着能否创新出更高效的资源管理模式与分配模式,也决定着我们的市场经济能否更高质量的运行,决定着我国以往的高投入、低效率的粗放型经济发展模式能否成功转型为高质量、可持续发展模式。[30]

   综上可见,解决新的社会矛盾既需要限制政府在公共资源配置中的权力以保障市场机制在更大范围内运行,又需要规范政府在公共资源配置中的权力确立政府之于民生的职责,避免政府懒政或怠政、将民生推给市场的倾向与冲动,从而使政府与市场在公共资源配置上各安其位又相辅相成,推动新时代社会主要矛盾的解决。一言以蔽之,无论是解决民生上的不均衡问题,还是市场机制作用不充分的问题,都需要规范政府在公共资源配置中的权力。这就是新时代对行政法治的新要求,就是新时代行政法治发展的方向。

  

   二、当前行政法治体系在应对新社会主要矛盾上的不足

  

   毋庸置疑,肇始于上世纪80年代的行政法治体系取得了显著的成就。它有力地制约了政府滥权、越权干预公民自由与权利的行为,对社会主义市场经济体制的建立功不可没,为解决生产力落后问题发挥了不可估量的作用。但是,恰恰是在规范政府对公共资源的配置权力方面,当下行政法体系还存在明显不足。

   (一)在解决不均衡方面的不足

   其一,当下行政法体系并没有有效划定政府通过市场配置公共资源的边界,使得政府无度行使市场化配置公共资源的权力,导致公民依托公共资源的生存与发展权被市场机制与政府联手剥夺。这种现象比比皆是。比如,良好生态环境是最普惠的民生福祉,[31]但地方政府在出让公共资源开发权时,对自然资源开发行为的环境维度视而不见、放任不管,不仅造成公共财富的极度浪费,也产生了诸如癌症村等吞噬了众多老百姓生命与健康的巨大民生黑洞,国家不得不从本就有限的民生资金中拿出大量资金去填补这一黑洞。又如,各个地方政府没有留下充足国有城市土地与空间来满足经济实力不足者的住房需求与城市的可持续发展,而是一味通过市场出让土地以服务于土地财政及地方经济发展,导致房价不断被推高,越来越多的人被住房市场排除在外,买不起房。住房问题由此日益恶化,成为新三座大山之一,公民的基本生活需要由此无法满足。[32]再如,资本下乡利用农村水利资源发展工业时,占据了本应该发展农业的水利资源,导致农村农业生产缺乏水源而无以为继,导致农民赖以持续生存、发展的基本资源被剥夺。[33] 上述种种导致民生问题进一步恶化,极大激发了人们的被剥夺感。

   归根结底,这是因为过往主要矛盾驱动下的行政法将关注焦点置于个体的消极自由以服务于经济的全面市场化,仅仅关注个体对抗国家干预的私权,却没有认识到公共资源是每个公民都应平等享有的。因为缺乏公平分配公共资源的思维,一味以市场主体的消极自由为中心、保障市场主体不受干预地将公共资源纳入市场逻辑的支配,此前行政机关在处理公共资源分配问题时,要么处于失语状态,不能有效规制无视公民公共资源权益的行政分配行为,要么与民争利,导致公民依托公共资源的生存与发展权利被剥夺。也正是在这个意义上,多有学者指出,我国民生领域的失衡在很大程度上正是源于市场的泛滥与侵蚀,源于国家的缺位。[34]体现在行政法治上,就是法治化的公共资源配置体系缺位,以致行政机关行使公共资源配置权时无法无天,侵害公民享受公共资源的权益,置民生于失衡之中。

   其二,因为缺乏有效的行政法规范,在公共资源的交易过程中,存在着大量行政机关以权谋私、私相授受、内外勾结以致公共财富流失的现象,极大掏空了国家用以解决民生的资金,民生鸿沟由此进一步加大。

   在解决民生不均衡方面,我国本具有西方国家不可比拟的显著优势。因为私有财产制,西方国家在解决民生问题时,基本上依赖于私人纳税来获得财源。[35]而税收不仅取决于大众财力与经济发展,还涉及征税的公平性、可行性与私有财产的保护问题,因而不可能作为解决民生问题的根本之道,不可能作为民生权利的有力支撑。而因为大量国有企业、城市土地以及矿藏、森林等大量资源掌握在国家手中,所以我国存在着大量非私有的,由我国公民共有、共享与共治的公共资源。如果能够以健全的法治加以调整、规范的话,我国政府本可以依赖于这些公共资源而非仅仅依靠税收来实施民生行政,来建设一个真正“共享”的社会。比如党的十八届三中全会提出到2020年国有资本收益上缴比例提高到30%,更多用于保障和改善民生。2017年11月国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》明确要求从2017年开始,选择部分中央企业和部分省份试点,统一划转企业国有股权的10%充实社保基金。也正因为国家拥有大量公共财富,所以在不到二十年的时间内,政府收入占GDP的比重就基本达到了经济合作与发展组织国家的平均水平,并显著高于美国、日本、英国、澳大利亚等主要成熟资本主义国家。[36]考虑到我国的人均GDP显著低于这些国家,因此政府收入占GDP的高比重即充分显示,我国政府在解决民生问题时不像西方那样仅仅依赖于税收,而是更多依赖于国有自然资源与城市土地的出让收入与国企利润。对此,法国经济学家皮凯蒂即指出,“如果公共资本能够保证更均等地分配资本所创造的财富及其赋予的经济权力,这样高的公共资本比例可以促进中国模式的构想一一结构上更加平等、面对私人利益更加注重保护公共福利的模式。”[37]但遗憾的是,因为没有用行政法上的公开、透明原则来加以规范,[38]此前公共资源配置领域在很大程度上存在着大量公共财富流失的现象。对此,习总书记在十八届三中全会考察安徽代表团时就曾明确指出,要吸取过去国企改革经验和教训,不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会。改革关键是公开透明。[39]作为民生基础的公共财富由此缩水,公民本应享受到的各种民生权益由此受到变相剥夺、间接侵害,而少数人反倒因此掌握大量公共财富,发展的不平衡由此不是缩小而是进一步加大了。

   (二)在推进充分发展方面的不足

   如上所述,因为缺乏有效的行政法规制,公共资源市场化配置的过程未能实现公开透明。这种不公开、透明,不仅在结果意义上损害了民生,也在过程意义上违背公平竞争原则,从而是有损于开放理念、有违于市场经济原则的。概言之,既然这一过程是不公开不透明的,又如何能充分实现公平竞争,如何能保障市场主体自由进入公共市场公平竞争?又如何能充分实现市场在资源配置中的决定地位?就此而言,当前行政法体系在保障市场机制的决定性地位、解决发展充分性问题上是不够充分的。它只推进了结果意义上的市场化,即放任行政机关将公共资源无度让与市场主体,却在确保过程意义上的市场化上投入不足。党中央与国务院近来近来成立市场监管总局来强化公平竞争审查即足以显示,现行行政法治体系并不能充分有力地规范行政机关的权力,否则国务院就不用出台公平竞争审查制度,设立市场监督管理总局来解决此类问题了。而中央提出的建立新型政商关系的期望,也足以表明,在过去很长的时间内,以权力干预公共资源的配置从而不公平地扶持企业、权钱交易的旧政商关系普遍存在,现行行政法治体系却不能对此予以有效遏制。也正是行政法治体系没有坚决而系统以公开、透明原则来规范行政机关的公共资源配置过程,将其纳入行政法治的轨道,所以公共资源的配置权力及其实施行为没有得到行政法全面、有效地规范,公共市场没有完全被法治规训,市场与政府之间的关系也就没有得到全面的廓清,市场运行的逻辑无法得到全面贯彻,大量市场并未成为真正开放的市场。

综上,过往行政法治体系在保障私人主体的私有财产、经营自由与非政府市场的自主方面取得了巨大成就,但也存在着结构性的缺陷。一方面,其未能有效限制行政机关配置公共资源的边界,放任不该被市场化的资源市场化,使得公共资源的配置未能“以社会和协作的方式”进行,导致了大量民生问题。另一方面,其未能充分关注、规范行政机关在政府市场中配置公共资源的权力,导致公共资源私相授受未得到有效规范,该进一步市场化的没有市场化,市场化的深度与精细度不够。而这,又导致公共资源未能实现物有所值,间接损害了民生。总之,正是在公共资源的分配问题上,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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