李凌云:新中国监察制度七十年的嬗变

选择字号:   本文共阅读 1897 次 更新时间:2019-09-18 00:04:07

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李凌云  
是建立在法律、法规和程序基础之上的,这同样决定了监察机构应当依法监察,在法律法规、规章、政策的框架内行事。早在上世纪五十年代,为适用监察工作的需要,在当时颁布的法律法规中曾就监察机构的组织、任务、方式等作出原则性规定。1988年12月,时任国务院总理李鹏在接见第一次全国监察工作会议代表时提出,监察部门需要依靠法制来监察,不能够搞运动。在行政监察时代,除《行政监察法》外,监察部就曾代国务院起草了有关监察工作的行政法规,制定发布了一批政府规章,并起草了一些政策性规定及文件,譬如《监察机关举报工作办法》《监察机关处理申诉工作办法》等制度规范。

   新时代的国家监察体制,需注重“后监察法时代”的法治建设,实现监察法治的体系化。监察制度立法,某种程度亦可称之为反腐败立法。《监察法》作为反腐败顶层设计的基本法律,在很大程度囊括了反腐败领域的事项。但是,这并不意味着一部《监察法》便能包打天下,一劳永逸解决法律监督问题。随着监察职能的铺开,监察委员会具有刚性的手段和权力,运用法治思维和法治方法推进工作,避免工作中出现失误。党的十八届三中全会提出“重大改革要于法有据”,法律在社会变革的过程中发挥着稳定社会秩序和引领改革实践的重要功能。例如,就预防性监察而言,实践中讨论的官员财产申报等问题,在本次立法中未能被纳入《监察法》,这留待将来的《财产申报法》出台。除了现行的《监察法》外,还需加强国家监察立法进展,逐步制定《国家监察委员会组织法》等,统一协调、法律体系相统一,做好与《刑事诉讼法》《刑法》《行政诉讼法》的衔接。监察制度法治化的方向,还包括严格依照法定程序行使职权。可以说,现代法治在很大方面就表现为程序法治。国家监察委员会履行职责时,首先需要恪守正当程序理念,其次需要遵循规范的工作流程。为此,在《监察法》规定的监察程序之外,有必要适时制定《国家监察程序法》,为监察办案、工作衔接、证据运用等提供法律程序上的指引。另外,纪检监察合署办公机制的背后原理,实质上是党内法规和国家法律这两种规范之间的紧密衔接、深度融合的问题。在《监察法》业已出台的情况下,聚焦于作风建设和反腐倡廉工作的党规制定,需在动态发展中协调好法律的稳定性。

   (三)留意整合式监察在实践中的融洽性

   一方面,提升监察职权整合后的质效,防止出现虚化、弱化风险。国家监察体制改革,除了将行政监察加以改造之外,还整合了预防腐败局的预防腐败职权、检察院的预防职务犯罪等职权,实现了组织力量的转型升级。是由一个自成系统的监察委员会进行领导统合的监察模式,以实现反腐力量的协作整合,可谓之为“整合式监察”。监察委员会融合了多种反腐败资源之后,还与党的纪检合署办公,实现了权威性资源的增加。然而,监察力量整合之后,新机构与转隶的新人员难免产生不相协调的问题。就横向权力关系而言,除了监察与被监察的关系外,监察委员会需在业务上处理好检察院、行政机关、审计机关、法院等多个机构的关系。除了《监察法》等法律程序上依据规定之外,与其他机构的衔接也需做好,防止职责产生虚置的风险。例如,在本轮监察制度改革,因司法机关性质的特殊性,法院内设的监察部门没有转隶至监察委员会。法院监察部门执行的大多是法院内部的纪律规章。如何融洽监察委员会“他律性”与法院系统“自律性”之间的重合关系,是有待探讨的问题。同样,审计制度亦未被纳入监察委员会,如何统合审计全覆盖与监察全覆盖的分立状态,也需要相应的制度建构。此外,还应预防监察委员会在高度整合后出现组织系统的封闭性与内卷化效益,故可运用相关机制妥善构建职权行使的激励机制。

   另一方面,平衡好内设机构与治理任务的张力。国家监察体制改革后,监察委员会如何在现有制度基础上发挥反腐败功能,助推国家治理任务完成,需要内设机构形成整体力量。新时代监察委员会的任务重、压力大,为充分释放监察委员会的职权,应遵循内设机构运行的规律,妥妥善平衡好与治理任务的张力。监察工作应遵循机构效能原理,即监察委员会应根据机构的任务和权力属性需要,最大效能发挥该机构的功能。具体而言,可在内部配置分工合理的衔接机制,实现内设机构之间的自我调控与制约。比如对立案、调查、监督等,实现各机构之间的各司其职,防止职权交叉衍生的效能不彰。监察委员会在刑事侦查中的权限较为强大,应推动该权限的内部制约建设,建立有效的内部管理体制。为合理配置监察力量,还需优化本级监察机构与派驻机构人员的关系,妥当统筹好人员管理。

  

   结语

  

   监察制度的高效状态,不仅取决于机构及人员的配备,而且还要看其在实践中的运行能否保持权威、畅通及有效。监察制度是新中国民主政治当中不可或缺的一环,在通过反腐败体系现代化助推国家治理能力现代化上发挥着关键作用。新中国成立七十年以来的监察制度,体现了党和政府在应对不同历史时期的反腐败形势与治理任务所作出的制度应对。本文通过考察监察制度七十年的历史演变,分析总结了从行政监察向国家监察改革中所表现出的特点,进而从民主政治、法治建设、实践融洽性等方面尝试解析其发展方向。在国家监察体制改革后,监察制度未来的创新发展仍然是一项系统工程,我们需充分总结和吸纳本土的实践经验,在审慎中拓展发展路径。

  

  

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本文责编:川先生
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文章来源:《西部法学评论》2019年第3期

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