杨力:中国司法体制改革的重大现实命题

选择字号:   本文共阅读 498 次 更新时间:2019-09-16 22:38:04

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杨力  
乃至区域发展软实力的影响空间。

  

   2. 基于33%员额的存数定量测算出区域内法官员额的差别配置。法院“四五”改革纲要提 出了员额管理应结合“经济社会发展状况、人口数量、案件数量等基础数据”。接下来的员额配置难点在于,上海地区33%员额不是一个恒定比例,上下级和同级法院之间应逐步打破编制造成的藩篱,根据审判实际的“承受工作量”更为合理地配置员额。简单地说,就是根据不同法院的案件数量、案件类型、繁简分流、难易程度、交通状况、队伍结构、业务素质、保障条件等因素敲定审判实际的承受工作量,而不是司法统计数据,进行员额配比的大样本定量分析。

  

   3. 法官助理配置不到位、定位于法无据和队伍稳定性应引起重视。前期上海试点受限于编制法官助理只占26%,没有实现“一审一助一书”标配,法官助理无法跟踪全案,只是为数名法官提供“片断”事务辅助,乃至兼任书记员之职,导致他们相对缺乏审判大局观,自身的水平提高不快。同时,法官助理试点的“于法无据”,法定职责的经常交叉造成未形成对自己职责的独立认识,又难以按量取酬而只能无差别同酬,加上绩效评估和职级晋升不太科学,导致法官助理的不确定性和职业倦怠感逐步增强。

  

   4. 认真应对员额分流之后的骨干流失和让“沉淀人员”平稳过渡。上海司法人员在体制外另择高薪法律职业的替代性较强,试点以来流失的法院中坚力量已环比明显增多,且情况还在加剧。同时,而上海首次从律师和学者选任法官未实际达到预设目标,除了薪酬倒挂,客观上缺乏前期的职业同质化训练也导致了“畏难”。另外员额制分流后,不少年龄较大、资格较老而学历又较低法官降为法官助理,同时还有沉淀到行政岗位的“闲置人员”,需要建立起平稳过渡机制,尽力降低他们的负面情绪可能会对改革带来的冲击。

  

   5. 遴选委员会功能局限及遴选委员会的构成和运作机制有待优化。法官遴选交由上级法院会产生审级异化,而交给权力机构或司法行政部门,又可能难以实现审判独立。所以,设立相对独立、多方参与乃至以竞争方式组成的第三方委员会,专司荐任法官,已逐步为越来越多的国家所接受。不过,上海司改试点成立的遴选委员会的最大短板在于,在功能上只涉及初任法官的遴选和惩戒,缺少作为法院长远规划的智库和进行司法预算第三方评估等更多角色的担当; 而在构成上则基本以顶层设计部门的代表或专家为主,缺少更多下级法院和非法律代表的参与; 此外,员额改革之初遴选的差额竞争又略显保守,随着员额遴选的常态化需要加强力度。

  

   6. 放权后的司法责任制尚未配之以司法运行荷载的既定约束条件。诚然,上海试点的司改 并未把司法责任停留于抽象化表面,而是充分考虑到了司法本身就具有的“可错性”,比如,审级和再审制度的设立本身就为了纠错。因此,上海前期的阶段性改革所设定的责任承担规则要点在于,除非违法或犯罪导致错案才予以追究,基于正常的理性不足和认知偏差导致的错误,绝大多数实行“责任豁免”,只列入绩效考核。但是,放权后的司法责任制除了要理顺错综复杂的独任法官、合议庭、审委会等之间的权限划分和责任范围,还应以司法运行既定的荷载为切入点,配套构建起比较立体化的司法过错责任追究的相应制度和机制。

  

   7. 人财物“省内统管”的深度、广度和可操作性都有待大力完善。上海试点在改革法院人 财物的省内统管上,基本的定位是坚持省级党委领导,改政府主导为法院主导,以及等待借助于修宪、修法得以释放省级人大的更多功能。当前的难题是进一步理顺省内统管的人事提名机制和推动省级司法预算的独立。对于前者,上海提出了“统一提名、党委审批、分级任免”,但若不限制人事统管的范围,很难具有可复制性;对于后者,一旦列入司改试点的事项后,到底该预算是单列还是依附政府,审批机关又能否削减提交的司法预算,需要未雨绸缪。

  

   8. 进一步推动司法辖区与行政区域的分离仍有很大的改革空间。上海在探索司法与行政的 “辖区适当分离”,取得了样板意义成果。上海以其独特性原本就有两区分离的历史,不仅拥有海事、铁路法院专属管辖经验,近年来又建立过世博会、自贸区法庭,这一轮试点又延展设立了第三中级人民法院即知识产权法院和把铁路运输两级法院属地化。下一步可否报批后,根据案件实际工作量与审判资源的优化合理配置,探索提出更为科学合理的“两区大格式化”方案。当然,方案设计涉及人事任免机构与管辖区域的关系,抑或只能在省级统管实现后才可推行。

  

   9. 改革试点未涉及刑罚执行权和民事行政执行实施权体制变动。“执行难”是严重影响司法权威的顽疾。目前,刑罚执法权由法院、公安机关和司法行政机关分别行使,极不利于对刑罚执行的统一管理和监督,也不利于司法机关在刑事诉讼中分工负责、各司其职的职能发挥,同时也造成刑罚执行成本不必要的增加。同时,修订后的民诉法已明确区分了执行裁判权和执行实施权。其中的执行实施权作为司法行政职权,与裁判权是两种性质不同的权力。两种权力的行使具有不同的特点和规律,然而法院的执行实践混同了两种权力,已很大程度上影响了司法执行工作的效能,亟待进一步澄清。

  

   10. 改革发展应与法治跟进相结合而不能因“违法改革”遭诟病。新一轮司改提出了“重大改革于法有据”的原则,它要求改革过程里:需修法的先修法,先立再改;需解释法律来解决的,先释后改;需废止法律的坚决废止,先废后改;对确需突破现行法律的改革试点,而先行取得“立法授权”。客观而言,“货真价实”贯彻中央改革意图的上海试点,在改革的法治边界上极为审慎,基本上没有招致僭越立法权和挑战法律权威的批评,相当程度上避免了“违法改革”问题。但是,下一阶段司法改革到底如何在寻找框架内的合法性与改革的试水性之间最大公约数,并能够得以继续在技术层面上体现出来,则仍是深水区体制改革面临的巨大挑战。

  

四、下一步优化改革的要点


   当下中国的司法体制改革本身不是目的,而是实现公正高效权威司法的路径,所以,地方改革试点不是只完成中央布置的任务,而是需开拓性的攻坚克难,为中央“谋局”奠定坚实基 础。与之相应,当下所有地方司改试点应强调域情之上的顶层设计性,同样又不可偏废“摸着 石头过河”。它不仅是基于地方差异的优先关注之需,也是孕育可复制性的改革关键议题。逐一针对前面的攻坚难题,下一步优化改革的要点包括:

  

   1. 扩大地方法院改革对提升区域发展软实力的影响。关键在于,改革在反对司法地方保护 主义同时,若将地方法院的司改着眼于进一步改善区域司法环境,那么也应让地方法院在不违背上位法和中央统一部署的前提下,能够结合地方实际推出更适宜的改革举措。即使这可能会出现对同一问题衡量尺度的区别,抑或出现操作程序判断的差异,但只要区别和差异是公开的,反而能供应更多理性选择,以及倒过来促进地方政府治理水平的提升。

  

   2. 科学计算试点区域内不同法院的员额适配数量。可以根据地域分布选择基础设施、审判业务等较好的基层法院,尤其是相同地区,经济社会发展状况、辖区面积和人口密度、交通状况、案件数量等因素相当的法院,把近几年不同类型案件的法官年人均结案数与整体司法统计情况对照,甄选适当的审判工作量为法官年人均结案数的初步基准。同时结合一年正常工作日,扣去法官培训、休假、会议等时间后,除以刚才的初步法官人均结案数,得出不同案件结案的实际天数。之后进行校偏确定当地法官年人均结案合理数,以此才能更为合理计算出该法院的法官员额适配数量。

  

   3. 建起法官入额更为公平的机遇和更为顺畅的通道。以后的法官入额选拔应关注两个现实: 法官群体处于新陈代谢关键期,陆续进入法院尤其基层法院的年轻法官已成办案主力。毕竟处于审判管理岗位者投入审判一线的时间比较有限,所以至少副院长、庭长、副庭长并不必然成为入额法官,而应接受公开选拔和定期办案考核。同时,既遵守法官淘汰制的五年一遴选,又设置法官退休调出的临时补选,给予优秀司法人员随机补额的机会。

  

   4. 法官助理配比更合理、事务独立处分和专业培养。不能脱离本院人数和审判任务的实际 而将法官助理的职数绝对化,宜结合不同诉讼程序、审判岗位和审判任务,差别性配备不同数量的法官助理。比如,根据工作的实际需要,需为合议庭配置法官助理,而对独任法官可以不配。在此基础上,逐步让法官助理的职数稳定在法院总人数16%—20%的比例,而且借助于推动《法官法》、《法院组织法》的修订,明确法官助理是作为入额法官的主要来源,让其职业前景更为明朗;同时,赋予法官助理对凡不需要法官裁断、决定事项的独立处分权,倒逼促使其不能只满足于岗位的表面分工,缺少实质的高效合作,使法官被迫担负起部分法官助理职责,让提高效率的改革初衷折损。当然,目前部分法官助理的业务水平、调解能力差,又对在审判过程中的定位认知差度大,需进一步接受专业化培养。

  

   5. 法官“节流”与“开源”并重及推动大部制改革。除了为法院在职人员提供更好的职业保障以“节流”,流失补缺的另一面是“开源”。当然,体制内外薪酬倒挂的缓解难度较大,不过可以加强职业共同体的“同质化”建设。目前,中国体制外的法官培育机制相对不少国家(地区)“两年中间研修”的规范性、规模性和开放性差距甚远,可以让更多学者、律师暂先保留原身份,接受预备法官、候补法官、助理法官、试署法官、陪席法官的历练、遴选及进入“法官候选人名册”。另外,“沉淀人员”宜在非审判部门暂行过渡,但中长远应走向 “大部制”,归并成立一个“法律事务局”,由一名不入额的副院长分管,下设若干司法行政处科室。

  

   6. 扩大法官遴选委员会功能及让结构和运行更合理。遴选委员会的设立利于彰显司法民主 和确保审判独立,世界银行和部分国际组织已将之列为衡量一国法治水准的评估指标。基于该委员会的专业化、透明性和权威性,下一步可以把功能适度放大,探索纳入法官晋升和调任的推荐任命,以及以“智囊”或“智库”角色更多参与法院的规划和对“司法预算”作第三方评估。同时,让下级法院代表和非法律社会公正人士进入扩容后的委员会成员库。此外,又在推荐任命比例敲定设置必要门槛,进一步加大差额竞争难度,提高法官入额的严肃性和权威性。

  

7. 设立“三个防范机制”以防止放权后法官权力滥用。前期上海试点的审判权运作机制改革,最大亮点在“放”,而于指向审判监督的“收”上,仍有较大提升空间。从法官的微观个体上,需要继续加强裁判文书说理改革,包括不援引指导性案例的背离说明、强调充分说理的透彻性、少数人意见载入判决书等;从中观层面上,则需要坚持“专业法官会议”这一参谋机构的设立,不宜以“新的行政化”为由而取消,一般而言,可以由审判长决定是否提交,若提交后参谋机构已作出决议,合议庭不采纳的,建议在内卷中给予充分说明,或者直接提交审委会讨论;而从法院的整体层面上,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国社会科学评价》2016年第1期

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