刘松山:区域协同立法面临的合宪合法性困境

选择字号:   本文共阅读 192 次 更新时间:2019-09-13 07:26:55

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刘松山 (进入专栏)  
一是没有一个协同的机关组织明确提出它们的协同措施的宪法法律依据;

   二是一些地方出台的协同措施办法没有或者不愿意在媒体上公开;

   三是已有的协同措施办法从法律性质上看,具有很大的模糊性,既不能一概地指称它违宪违法,又不能明确地说它不违宪违法;

   四是不少区域都积极地沟通协商甚至签订合作协议,或者各自出台协同合作的文件,但如前所述,这些协议文件规定的内容除了自我约束能产生效力外,都不具备任何外在的法律约束力。

   为什么会出现这些令人费解的情况?从根本上看,还是因为协同立法在合宪合法性上存在难以回避的内在困境。

   1.序言和总纲以及国家机构有关规定上的冲突

   这个问题本文在第一部分已经提出了。区域协同立法是促进区域协调发展的重要措施,也可视为区域协调发展本身的一项内容。在这个意义上, 如果把协同立法放到宪法的序言中衡量,可以得出的结论是,它符合宪法序言中新增加的国家指导思想,即“科学发展观”、“习近平新时代中国特色社会主义思想”以及“贯彻新发展理念”。因为科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大报告提出的新发展理念,都明确包括区域协调发展的内容,所以, 区域协同立法符合宪法序言关于国家指导思想的这些表述,是没有疑问的。

   区域协同立法也符合宪法序言修改后新增加的国家根本任务。2018年修改后的宪法序言要求,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这个内容在党的十九大报告中的表述是,到本世纪中叶,要把我国建设成为“五位一体”的社会主义现代化强国,到那时,要“实现国家治理体系和治理能力现代化”,“全体人民共同富裕基本实现”。

   区域协调发展正是实现国家治理体系和治理能力现代化以及全体人民共同富裕的必由之路,所以,作为区域协调发展内容之一的区域协同立法,当然也是这一国家根本任务的应有之义。从这个角度上看,协同立法对区域协调发展的作用越大,其在宪法序言国家根本任务中的地位就越重要要,价值就越大,因而合宪性也是没有疑问的。

   结合本文第一部分对宪法序言和总纲以及国家机构的相关分析,可以看出,如果把宪法序言与总纲中的行政区划以及国家机构中的地方国家机关分割开来理解的话,区域协同立法完全符合宪法序言的相关表述。

   但问题是,宪法总纲中规定了行政区划,国家机构一章中又规定了以行政区划为基础的国家机关体系,而平行的行政区划及其国家机关体系本身并不包含横向合作的元素,序言有关区域协调发展的内容与行政区划的规定,显然是相冲突的。所以,区域协同立法在精神宗旨方面符合宪法序言, 但在具体措施办法上又与宪法总纲和国家机构的有关规定发生了冲突。

   2.在单一制国家结构形式上面临的困境

   我国宪法对国家结构形式的设计,是单一制的中央集权模式,即实行单一制国家结构形式。而在单一制国家结构形式中,最难处理的就是中央与地方的关系。中央与地方的紧张关系,在几千年的封建历史中就经常以不同的形式表现出来。新中国成立以来,中央与地方的紧张关系也一直存在。而科学划分行政区域是妥善处理中央与地方关系、维护中央权威、保证国家社会稳定和兴旺发达的重要前提。

   这方面,历史的经验教训离我们并不远。

   新中国成立之初,全国被划分为东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区,实行党政军一体化管理。设立六大行政区的原因是,“中共中央不能不在一定程度上迁就于各根据地和各大野战军,亦即各大山头客观存在的现实状况”。但是, “大行政区的制度容易造成中央与地方权力切割,便利于各大区之间在利益上相互依托,进而向中央闹独立性”,这个问题在1953年的“高饶事件” 中充分暴露出来。1954年4月27日,中共中央政治局扩大会议通过决议撤销大区一级的党政机关,至10月,各大行政区及其相关党政机关均被撤销。

   笔者认为,在研究区域协调发展和协同立法相关问题的时候,新中国成立之初设立和撤销各大行政区的这段历史,值得关注和研究。

   现行宪法对地方行政区域的划分显然摒弃了设置大行政区的做法,而在全国设立较多的省区市,由中央直接管辖,运用的是中央“分而治之” 的谋略。这个立宪的原意,显然是不愿意看到地方出现“各大山头”,特别是不允许出现地方之间“在利益上相互依托,进而向中央闹独立性” 的问题。

   当然,任何事物都有一体的两面,单纯以行政区划为基础实行对地方的治理, 又不可避免地出现了画地为牢、地区隔绝、地方封锁、破坏市场统一乃至法制统一的负面现象。但是,追踪历史的脉络可以发现,不允许行政区域之间因为利益相互依托而向中央闹独立性,这个立宪的精神是十分清晰且不容置疑的。

   现在的问题是,宪法以三十多个省级行政区划为基础,实行中央对地方的管辖,没有规定行政区域之间可以相互协调发展,是否就一概排斥区域之间的协调发展呢?

   应当说,以不损害中央统一领导为前提,推动区域协调发展,最终达到共同富裕,实现“五位一体”的国家根本任务,宪法没有理由排斥这样的区域协调发展, 包括协同立法,但又有什么办法能够预先判断和防微杜渐,保证区域的协调发展包括协同立法,最终不会导致地方与中央在政治上的紧张关系呢?

   这实在是一个异常重大的问题,应当引起足够重视。

   如果把现在的协同立法放到国家结构形式的安定性上来进行深层考量,就会发现,它存在并完全可能引起两方面的困境:

   一方面,基于不允许出现“山头”倾向和向中央闹独立性的基本精神, 宪法关于行政区划的规定, 是不包括或者不允许行政区域之间的横向协调发展包括协同立法的。 协同立法与现行的单一制国家结构形式有不相容的一面。

   另一方面,在区域协调发展不对中央统一领导构成威胁的情况下, 宪法关于行政区划的规定,在发展方向上应当允许甚至鼓励区域协调发展包括区域协同立法, 但是, 如何保证这种协调发展和协同立法最终不会出现“山头”倾向和向中央闹独立性,又是一个难题。在这个意义上,协同立法与行政区划的规定也有不相容的一面。

   3.引发了人民代表大会制度的内在紧张关系

   单一制的国家结构形式决定了我们要实行人民代表大会制度,因为只有实行这个制度,才能保证国家有一个最高权力机关即全国人民代表大会,在国家机构的体系中实行中央的统一领导。而在地方,人民代表大会制度的基本设计,是以行政区划为基础的,与单一制国家结构形式相适应,实行纵向的领导体制。

   在这个体制下,各级人民代表大会以及由它产生的政府,行使职权的边界只能限于本行政区域内,也即宪法和地方组织法的规定:地方各级人大及其常委会在本行政区域内保证宪法法律的实施,各级人民政府在本行政区域内行使其行政管理的职权,并向人大负责,受人大监督。

   这样,同一级人大和政府只与它的上下级行政区域内的人大和政府发生纵向的关系,而不与横向行政区域内的人大和政府发生宪法法律上的关系。在这个体制下,一个行政区域内的人大和政府代表本行政区域人民的意志,可以在纵向的范围内对下级人大和政府进行领导监督,它们行使的职权不能介入横向的其他行政区域,不能代表本行政区域与横向的没有管辖关系的其他行政区域发生宪法法律上的职权关系。这个宪法体制的精神是清晰的,没有疑问的。

   现在开展协同立法,就使地方人大和政府在发生纵向关系的同时,又与横向行政区域内的人大与政府发生了关系,而且,这个横向的关系在很大程度上已经介入了宪法法律的领域,这就与人民代表大会制度的基本内容不相符合, 引起了政治制度内在的紧张关系。这里有一些案例值得注意。比如,国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》 提出:“着力构建规范透明的法制环境”,“加强区域立法工作的合作与协调,形成区域相对统一的法制环境”。

   国务院的这个指导意见,既不是法律也不是行政法规,在法律效力上是存疑的,但它却要求加强长三角区域立法工作的合作与协调,这实际是在人民代表大会制度的体制之外,对长三角地区不同行政区域的人大和政府的职权提出了调整的意见。这个意见是否属于国务院的职权范围,是可以讨论的。

   还有一些地方的立法也值得注意。为防治长三角地区大气污染,几年前,苏、皖、浙、沪三省一市成立了长三角区域大气污染防治协作小组,并由这几个地方人大的专门委员会和常委会工作机构组成联席会议,经过横向的沟通、交流、协商后,上海、江苏、安徽在大气污染防治方面开展了共同立法活动。

   具体成果是:

   2014年上海市人大常委会修改后的《大气污染防治条例》,第六章的章名就叫“长三角区域大气污染防治协作”,并用9个条文规定了协作的主要措施内容。

   2015年江苏省人大常委会通过的《江苏省大气污染防治条例》,也设计了 “区域大气污染联合防治” 一章,并规定:“省人民政府应当根据国家有关规定, 与长三角区域省、市以及其他相邻省建立大气污染防治协调机制,定期协商解决大气染污防治重大事项,采取统一防治措施,推进大气污染防治区域协作。”江苏省的这个条例还规定:“省有关部门应当与长三角区域省、市以及其他相邻省相关部门建立协商机制,共享大气环境质量信息,优化产业结构和布局……协调跨界大气污染防治纠纷,促进省际之间的大气污染防治联防联控。”

   同样是在 2015年,安徽省人大常委会通过的大气污染防治条例也规定,省人民政府根据实际需要,与长三角区域以及其他相邻省建立大气污染联合防治协调机制,开展区域合作。

   这两省一市开展的大气污染防治方面的立法协作,以及三个相关条例对跨省大气污染防治协作的规定,从初衷和内容上看毫无疑问是好的。 但问题是, 按照这三个地方性法规的规定, 三个地方的政府及其部门在大气污染方面的跨区域协商协调、联防联控的职权,已经介入其他行政区域, 并且其他行政区域的国家机关也可以进入本行政区域行使职权,这就涉及省际之间国家机关职权的整合。

   这样的立法权是否属于两省一市的人大及其常委会?即使江苏省在条例中规定省政府应当“根据国家有关规定”,在大气污染防治方面跨省行使职权,但是,这个“国家有关规定”,是谁的“有关规定”,谁又有权做这样的规定呢?在宪法和 地方组织法等法律相关规定没有修改的情况 下,上述问题值得研究。

   对于行政职权的整合,在行政处罚和行政许可中,是有先例的,即相对集中处罚权和许可权。但需要注意的是,这两项职权的相对集中行使,是由《行政处罚法》和《行政许可法》两部法律予以规定的, 而且法律明确规定只有在这两个领域,国务院和经国务院授权的省一级政府才可以决定一个机关行使有关行政机关的处罚和许可权。

   更重要的是,有权决定相对集中处罚权和许可权的省一级政府,它的决定权以及所决定的行政机关的相对集中的职权,只限于本省的行政区域,而绝不能触及其他横向的行政区域。这样看,现在两省一市有关跨行政区域进行大气污染防治协作的立法权力即便放到国务院,也是有问题的。因为省一级行政区划的划分和设置,属于全国人大的职权,国务院是否有权以指导意见包括立法的方式,调整、整合跨省国家机关的职权,是大可怀疑的。

值得注意的是,上述两省一市的立法结果,是由省市人大常委会的工作机构通过联席会议、协商交流等方式,进行事先立法合作的成果。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国法律评论》2019年第4期

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