郝铁川:香港特区享有的是单一制国家结构下的高度自治权

选择字号:   本文共阅读 694 次 更新时间:2019-09-04 06:26:13

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郝铁川  
香港自古就是中国的领土组成部分。近代被英国占领是侵略和不平等条约造成的,法律上它从来不是一个独立政治实体,因此从不存在先于国家而存在的固有权;不论特区拥有多大的自治权,但都是由全国人大通过法律授予的,中国宪法第31条和第62条第13项关于全国人大的职权表明:(1)决定是否设立特别行政区的权限属于全国人大,而香港地区无权自行决定设立特别行政区;(2)香港特别行政区的制度由全国人民代表大会决定,而香港特区无权自行决定自己的政权组织形式,也就是说,香港特区在法律上没有自主组织权;(3)香港特别行政区享有的高度自治权是由全国人民代表大会授予的。

   从国际社会关于联邦制和单一制的基本共识来看,香港根本不是联邦制下的成员单位,剩余权力无从谈起。2007年6月6日全国人大常委会委员长吴邦国在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话中指出,香港特别行政区的高度自治权来源于中央的授权。我国是单一制国家,香港特别行政区的高度自治权不是香港固有的,而是由中央授予的。《香港基本法》总则第1条开宗明义规定:“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”第2条规定:“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”第12条规定:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”这些规定明确了香港特别行政区的法律地位,表明香港特别行政区处于国家的完全主权之下。中央授予香港特别行政区多少权,特别行政区就有多少权,没有明确的,根据《香港基本法》第20条的规定,中央还可以授予,不存在所谓的“剩余权力”问题。从这个角度讲,《香港基本法》是一部授权法律。全面准确地理解这一点,对于保证“一国两制”方针和《香港基本法》的贯彻实施,正确处理中央和香港特别行政区的关系至关重要。

   中国是单一制国家,“民主集中制”是中国现行宪法第3条规定的国家机构的组织和活动原则。它是民主和集中的辩证统一,即在民主基础上的集中、在集中指导下的民主。这一原则主要体现在三个方面:一是在国家和人民的关系方面。人民在普选基础上选出代表,组成国家权力机关,国家权力机关代表人民行使国家权力,对人民负责、受人民监督,从而形成一个从民主到集中、由集中再回到民主的良性循环过程。二是在国家权力机关与其他国家机关的关系方面。国家权力机关居于核心地位,国家行政机关、审判机关、检察机关都由国家权力机关产生,对它负责、受它监督。三是在中央和地方的关系方面,遵循下级服从上级、地方服从中央的原则,同时充分发挥中央和地方的两个积极性。

   因此,香港作为直辖于中央人民政府的一个地方行政区域,也必须服从中央政府的领导。所以,《香港基本法》第12条规定香港特别行政区直辖于中央人民政府;第43条第2款规定香港特别行政区行政长官依照《香港基本法》的规定同时要对中央人民政府和香港特别行政区负责;第48条第8项规定行政长官必须“执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令”。

  

   四、香港特区同省、直辖市、自治区是同一行政层级

  

   长期以来,香港社会一些人士对香港特别行政区与中央政府是何关系、香港特别行政区与内地省、直辖市、自治区是何关系,不是很清楚。我过去宣讲香港基本法时,有听者多次对我说:“过去不知道香港特区怎么个特法,还以为特就特在香港可以和中央平起平坐。今天听你一讲,才知道香港特区政府是中央人民政府的下级,香港特区再特别,法律地位与内地的省、直辖市、自治区相当。”2013年,梁振英在对外讲话中多次称内地省、直辖市、自治区为“兄弟省、市”,香港社会对此有人赞成,也有人反对。反对的理由之一,是认为这样称呼内地省、直辖市、自治区,贬低了香港特别行政区的地位。《新报》12月20日的社评《行政长官是不是中央政府的下属?》写道,12月19日的梁振英赴京述职一事,表现出来“行政长官和中央政府的从属关系”,而美国的总统与州长“并不是从属关系。香港政府的行政长官则是根据《基本法》由香港市民经过一定的程序选出来的,究竟行政长官算不算是领导人的下属呢?又或者不如索性问一问:行政长官被港澳办规范了述职的时间,也规范了其内容,甚至要查找不足,也即是要自我检讨了,在以上的大前提下,香港的行政长官还有多大的独立性呢”?《新报》的这篇社评显然是把中国单一制国结构下的行政长官与中央关系与美国联邦制下的总统与各州关系等而观之,因而觉得行政长官述职一事的规范化似乎是降低了行政长官的地位。

   《港澳研究》第一期刊登的“四大护法使者”之一的许崇德教授《香港特别行政区的法律地位》一文指出,宪法与基本法清晰表明了香港特别行政区的法律地位。香港特别行政区是我国单一制国家中的一个地方行政区,而非中央。它直辖于中央人民政府,与省、自治区、直辖市处于同等行政层级。

   许老指出,基本法的整个文本已经从各个不同角度直接地或者间接地表明了香港特别行政区在国家生活中的法律地位问题,其中最显著的要算基本法第十二条了:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”对此可以从下述三个方面来理解:

   第一,它清楚地表明,香港特别行政区不是中华人民共和国的中央,而是一个地方行政区域。中国采用统一的单一制的国家结构形式,不可能存在两个甚至多个“中央”。如果认为特别行政区也是“中央”的话,那岂不成了“两国两制”,还有什么“一国两制”呢?

   第二,香港特别行政区“直辖于中央人民政府”。

   中国的行政区划是多层次的,截至2012年底,(1)现在中国全境共划分为2852个县级行政单位(数据来源:中国民政部网站)。它们比较接近基层群众,虽然从总体上说都在中央统一领导之下,但不是中央直辖。(2)高于县级单位的有地级市、自治州(盟)等333个地级行政单位,它们作为一级地方区域,当然应服从中央的统一领导.但还不是直辖于中央人民政府的地方行政区域。(3)按照中国的宪法和法律,直辖于中央人民政府的地方行政区域为:4个直辖市、23个省、5个民族自治区,以及香港、澳门两个特别行政区。这34个区域是最高的地方行政区域,都直辖于中央人民政府。

   从现行的中华人民共和国宪法的有关条文中,可以清楚地看出特别行政区是与省、自治区、直辖市处于同等层次的地方行政区域。例如,(1)宪法第五十九条规定“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成”。(2)宪法第六十二条规定,全国人民代表大会“批准省、自治区和直辖市的建置”;全国人民代表大会“决定特别行政区的设立及其制度”。(3)我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称“地方组织法”)明确规定,“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院”(第五十五条第二款)。地方各级人民政府对本级人大和上一级政府负责并报告工作(第五十五条第一款)。基本法除第二章列明应由中央行使的权力外,还规定行政长官有“执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令”的职权(第四十八条第八项)。这一规定与我国地方组织法规定的县级以上地方各级人民政府需要“执行……上级国家行政机关的决定和命令”(第五十九条第一项)相类似。因此,香港特区政府也受到中央人民政府领导,必须服从中央人民政府。由此可见,我国宪法、香港基本法和相关法律是把特别行政区确定为与省、自治区、直辖市处于同等层次的地方行政区域看待的。

   第三,香港特别行政区是一个由中央授予高度自治权的地方行政区域。

   基本法授予香港特别行政区的权力极其繁多,除此之外,基本法第二十条还有一个“兜底”规定:“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”这种高度自治权不是香港本土产生出来的,更不是英国殖民主义者所恩赐,而是中华人民共和国所授予的。基本法第一条和第二条开宗明义写道:“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”,“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”。

   总之,许老这篇大作的观点虽然是以前就有、内地学者一直坚持的,但许老在这篇大作里提供了新的论据:将宪法、法律中关于省、直辖市、自治区一级的职权与香港特区的职权作了比较,进而来论证香港特区和省、直辖市、自治区是同一行政层级;将省级以下的地方行政区域不直辖于中央人民政府,反证省、直辖市、自治区和香港特区是同级地方行政区域,这种论证是以前学者所未做过的。如果同意许老的这一论点和论据,那对梁振英称“兄弟省市”就应感到合情、合理和合法了。

   这里虽然着重论述香港特区的高度自治权非联邦制下成员单位的固有权,也没有联邦制下成员单位的剩余权力,但为免读者误以为中央政府不重视香港特区的高度自治,我这里附加论述两个问题:

   第一,《香港基本法》规定的香港特区的高度自治权之大、之多,是当今世界任何一个国家的地方政权都不拥有的。

   香港文汇报1988年6月编印的《香港基本法(草案)征求意见稿参考数据》中的《基本法(草案)征求意见稿阐释数据》一章,是当年该报记者根据草委会大、小会议的记录,对委员的采访以及有关数据总汇而成。在论及“实行高度自治”部分,它记载道:香港特别行政区所享有的高度自治权,与国内,以至国外的地方政权比较:(1)香港特区的自治权比一般地方自治权大。它包括了一般地方政府所没有的,如司法终审权、发行货币权、出入境管制权等。通常这些权力都由中央政府掌握。(2)一些权力虽然也为一般地方政府享有,但香港行使这些权力的程度要比一般地方政府高。如同样是地方政府可以制定法律规范性文件,但香港特区却可以制定刑法、民法等属于中央政府法权范围内的法律文件。当然,国家授予香港特区高度自治权,一方面是要求它根据实际情况,为贯彻国家对香港的基本方针政策,制定出符合香港发展需要的各项具体政策和措施,以促进香港的繁荣和稳定;另一方面则要求它必须对中央负责,在行驶高度自治权时不得损害国家的主权、统一。我认为,香港《文汇报》记者记载的当年草委们对“高度自治”的理解是非常全面和确当的。

   当年的基本法草委、中国著名科学家钱伟长先生1990年就指出,《基本法》给予香港的很多权力,远远超过了英国人给予香港的权力。别的不说,就以司法为例,将来香港的刑法、民法都不用内地的,而继续沿用现在的普通法。我们连用外国的法律来判理我们中国人之间的民事纠纷刑事案件这一点都放了,这样做,就是为了尽最大的可能照顾香港人的原有习惯和生活方式,也是希望最大限度地能使香港保持繁荣稳定和发展。可以肯定地说,《香港基本法》几乎凡是可以给香港的权力都给了香港,就是主权、以及与主权有关的不能给,只能归中央政府,世界上任何国家都是这样。用我们的话来说,国家的主权代表了国家的凝聚力。[7]121

   当年的基本法草委、原全国人大法律委员会副主任项淳一先生指出,香港拥有的地方自治权举世无双,在世界各国的中央与地方政府的关系上,香港是最大的,甚至超过了联邦制国家一个州的权力。比如,财政完全独立,税收不上交中央,这在联邦制国家都是没有的。一般的联邦制国家都是实行分税制,无论怎样分,总是有一部分归联邦政府。但是,香港是完全不用上缴。从这一点来讲,权力就比联邦制的权力大多了。[7]98

黄仁龙先生在《<基本法>实施十载:挑战与前瞻》一文中指出,香港可能是比任何非主权领土享有更高自治权。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《江汉大学学报(社会科学版)》 2017年06期

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