吴建雄:国家监察体制改革中的几个法理问题

选择字号:   本文共阅读 382 次 更新时间:2019-09-01 09:52:30

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吴建雄  
要从这个机关整体的、基本的职责权限来把握。没有纯而又纯的行政机关,也没有纯而又纯的司法机关,当然也没有纯而又纯的政治机关。比如政府是行政机关,它所属的仲裁机构就是司法性质的部门;法院是司法机关,它的执行部门就是典型的行政机构;检察院是司法机关,但同时它又是法律监督机关;党的政法委员会是政治机关,但有权对重大案件进行协调处置;纪检监察机关是政治机关,但它查处职务犯罪属于刑事执法,履行国际追逃追赃职能时,必须与执法司法机关和国外相关组织对接等等。因此,我们不能因为政府有仲裁职能就否认它是行政机关,不能因为法院有执行职能就否认它是司法机关,不能因为检察院是法律监督机关而否认它是司法机关。同理,不能因为政法委、监察委员会有刑事执法职能就否认它是政治机关。

  

   强调监察委员会是政治机关,是监察机关的基本职责决定的。监察委员会的基本职责就是强化“监督”。强化监督职责是监察体制改革的重要方面,是监察机关深入开展惩治和预防腐败工作的重中之重。监察监督具有极强的政治性质,也可以说是一项政治工作。对公职人员实施日常监督,是监察机关的主业。监察委员会是“监督机关”而不是“办案机关”,这与改革之前检察机关的反贪污、反渎职侵权工作有着本质区别。同时,日常监督是审查调查的前提。日常监督重在发现问题,没有日常监督,审查调查就是“盲人摸象”、无从下手。因此,这就要求纪检监察机关必须综合运用集中检查、重点抽查、明察暗访、巡视监督、信访受理等多种方式,自觉主动地深入被监督地区的一些重要工作环节,仔细地查找和发现党员干部和公职人员出现的或者可能出现的违纪、违法和犯罪行为。

  

   坚持监察委员会作为政治机关性质,就是要求监察人员切实加强监督职责,充分发挥日常监督预防腐败功能。比如,接受各类信访举报,关注社会和网络舆情,畅通发现问题渠道;分类处置反映领导干部和公职人员问题线索,抓早抓小,对苗头性、倾向性问题提醒谈话,对轻微违纪问题诫勉谈话;用好谈话函询这个日常监督手段,主动给有错误的领导干部和公职人员说清情况、交代问题的机会,加强思想政治教育,发挥教育警示作用;对轻微违纪问题一定范围内通告批评,对普遍性问题公开批评,对系统性问题进行问责;监督检查领导干部执行《新形势下党内政治生活若干准则》《党内监督条例》《纪律处分条例》等党内法规情况,定期检查领导干部报告个人有关事项情况;对违反党的纪律和国家法律的行为及时给予党纪和政务处分;向相关部门和单位提出监督和监察建议等等,都是对公职人员的“强身健体”和“防微杜渐”,释放的是预防腐败的免疫功能。这种“抓早抓小”、“有病马上治”的日常监督,彰显的是监察委员会“政治机关”的根本属性。

  

五、监察调查与刑事诉讼的衔接问题


   监察调查与刑事诉讼的衔接主要是指监察机关调查职务犯罪与检察机关审查起诉的有效衔接,这是推进反腐败工作法治化、规范化的关键问题。如何实现监察调查与刑事诉讼的衔接,也是法学理论界关注的又一热点问题。有论者认为监察调查与刑事诉讼的衔接,主要体现在程序和证据这两个方面,通过刑事诉讼法的“反射性”作用,实现职务犯罪调查和刑事诉讼程序的“无缝对接”。有论者认为,监察程序与刑事诉讼程序的衔接,应当重点发挥检察机关的法律监督职能以及以审判为中心的实质性作用,监察调查应有条件的准许律师介入。“在人身控制方面,刑事诉讼法却无法通过这种反射机制发挥影响,这使留置成为一块完全不受刑事诉讼法影响、渗透的 ‘飞地’”。有论者认为,“应当在监察机关内部设立不同的部门分别负责违法违纪调查和职务犯罪调查,前者主要依据《监察法》及其它党纪、政纪相关规定,而后者应当受《刑事诉讼法》的约束”。有论者认为,“监察调查手段与检察职务犯罪侦查手段相同,应当受刑事诉讼程序约束”,并给出了三点理由:一是监察机关所收集的证据都要满足刑事诉讼法所确立的证据要求。二是监察机关所收集的证据材料要受到刑事诉讼法所确立的非法证据排除规则的规范。三是监察调查唯有达到“犯罪事实清楚,证据确实、充分”的程度,才能移送检察机关审查起诉。监察调查应当按刑诉法的程序规范运行。但也有论者指出,“在监察体制改革的大背景下,调查权应整体统一于监察属性,不宜作性质区分并分归于不同程序调整。否则便割裂了监察权,违背了监察权由监察机关统一行使的制度设计,对于改革目标的实现以及监察制度的进一步发展都将起到负面作用”。笔者同意调查权应整体统一于监察属性、受监察法规制的基本观点,并认为前述将职务犯罪调查从监察程序中独立出来,由刑事诉讼规制的观点,虽然可以引发人们的深入思考,但用刑事思维方式来考量反腐执法活动,难免陷入学科本位的窠臼,不可避免的存在很大的局限性。监察调查的手段和要求虽然与刑事侦查手段和要求具有相似性,但不能说监察调查与刑事侦查没有区别,更不认同监察机关职务犯罪调查应当执行刑事诉讼法程序规范的主张。

  

   (一)监察调查属于监察法的特别程序规定,依照监察程序开展调查,具有无可置疑的正当性。

  

   众所周知,调查与侦查是两个本质相同的不同概念,都是发现、揭露和查证事物真相的职能活动。侦查是调查的一个种类,调查比侦查内容更丰富、更广泛。调查包括一般性调查、强制性调查和技术性调查,侦查就是一种带强制性和技术性的调查活动。这种调查归什么机关使用,就是这个机关的履职手段。比如美国联邦调查局、香港廉政公署、新加坡贪污调查局等执法机构,它们的强制性调查和技术性调查就不称侦查,而称调查。我们只能说侦查是一种调查活动,而不能说调查就是一种侦查活动。所谓侦查,在我国特指公安机关和人民检察院的调查活动,这种调查活动由刑事诉讼法规制,其它机关查证事实真相的活动都称调查。调查作为一种手段,什么机关使用就为这个机关的职权,如政府机关的调查就是行政调查权,受相关行政法规的规制;党的纪律调查就是党内调查权,受党内法规规制;监察委员会的调查就是监察调查权,只能受监察法的规制。如果因为监察调查与刑事侦查某些特征相似,就刻意让监察调查遵照刑事诉讼法的规范运行,有违将调查程序列入监察立法的初衷。应当看到,国家监察体制改革要解决的问题,很大程度上就是刑事诉讼法规定的侦查手段不适应反腐败执法的需要。因此,专门制定监察法,对监察调查程序作出严格规定。监察法的调查程序规定吸收了刑事诉讼法的相关程序规范,有些方面比刑事诉讼程序更加具体严格。如监察调查的立案,从线索获取到决定立案总共要经过七次内部审批程序,还有外部审批制度,体现了立法者对于监察立案的谨慎态度;采取留置措施的审批程序比采取逮捕措施的程序复杂严格得多。修改后的刑事诉讼法在程序上实现了与监察调查程序的有效衔接。监察调查权的运行,应当以监察法规定的调查程序规范为基本依据,这不仅是贯彻实施监察法的实践逻辑,而且是贯彻实施修改后的刑事诉讼法的必然要求。

  

   (二)监察调查与刑事侦查有着各自特定的基本内涵和价值目标

  

   在全面依法治国实践中,普通违法犯罪侦查和职务违法犯罪调查虽然都是对违背法律或触犯刑律的行为的查证活动,但有着不同的本质特征。从被调查对象行为的社会危害性来说,普通违法犯罪侵害的客体是各种“权利”和社会管理秩序;职务违法犯罪损害的是职务的廉洁性和民众对“公共权力”的信任,它侵害的客体是国家机关的管理职能,也就是社会管理机器本身。从这个意义上说,“前者污染的是水流,后者污染的是水源”。从普通违法犯罪侦查和职务违法犯罪调查的价值目标来说,普通违法犯罪侦查追求的直接价值是惩治犯罪,根本价值是保障人权;职务违法犯罪调查追求建设廉洁政治的价值,查证、惩治职务违法犯罪是手段,反腐倡廉是核心,维护人民主权是根本。从普通违法犯罪侦查和职务违法犯罪调查活动的范畴来说,普通违法犯罪侦查,解决社会领域的争端与冲突,旨在维护社会经济秩序的和谐稳定;而职务违法犯罪调查,解决公共权力领域的权力滥用、以权谋私等问题,旨在确保“国家公共权力的廉洁性、公正性和人民性”。我们认为,上述“监察调查要按照刑事诉讼规范运行”的主张,是普通刑事诉讼手段治理腐败的观念使然。这种观念认为普通违法犯罪和职务违法犯罪都是违法犯罪行为,其法律评价和法律处置具有“一致性和不可分性”,从而忽视了职务违法犯罪“主体身份的特殊性和犯罪手段的隐蔽性”。突破这种观念的局限,就要看到普通违法犯罪侦查和职务违法犯罪调查是发生在两个不同场域的执法活动,应当分别依照刑事诉讼程序和监察执法程序规范进行,从而逐渐形成“以监督公共权力、维护国家政治清明为核心价值”的反腐败执法司法观。

  

   (三)监察调查规范体现了保障人权原则和公职人员权利克减的理念

  

监察法根据新时期反腐败斗争的需要,将监察调查作为反腐败执法监督的重要手段,并配置了包括留置在内的十二项调查措施,有利于排除干扰,高效查处职务违法犯罪行为。同时从尊重和保障人权出发,用严格的程序对监察调查活动进行规范。比如调查立案的决定,从线索获取到决定立案总共要经过7次审批程序,彰显了监察制度顶层设计者的审慎态度。又如调查全程录音录像制度,不仅适用于讯问,而且扩大适用于搜查、查封、扣押等重要取证工作,这比刑事诉讼规定的仅在无期徒刑、死刑案件的讯问中适用要求更高。再如在留置措施规定中,不仅明确了“保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务”,而且明确了“留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行”,采取留置措施后,除有可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等有碍调查情形外,“应当在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属”,“对发现采取留置措施不当的,应当及时解除”。在技术调查措施规定中,明确了案件范围为“涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪”并规定“对于不需要继续采取技术调查措施的,应当及时解除。”在查封、扣押、冻结、搜查等措施规定中,明确了查封、扣押、冻结的财产经查明与案件无关的,应当“在3日内解除”并予以退还等等。这些调查程序的规定,不仅是对刑事诉讼相关程序的吸收和转化,而且有些在具体程序设计上更加严格。监察调查程序规范在保障被调查人基本权利的同时体现了“权利克减”的反腐执法理念。所谓权利克减,是指为了实现更重要或更紧急的目标,而不得以限制或约束相对人之应有权利。大多数国家和地区为了实现建设廉洁政治这一重要目标,采取了限制或约束被调查人部分权利的做法。如香港廉政公署、新加坡贪污调查局都被授予了无证逮捕权,以限制被调查对象人身自由权的方式来确保反腐败机构的履职能力。根据《监察法》的调查程序设计,被调查人适用留置措施后,律师不能介入,这种“律师帮助权”的克减,是监察程序区别于刑事程序的最主要的特征。监察法规定的调查程序规范,虽然坚持了保障被调查人人权的原则,但在更大意义上则是规定监察对象必须让渡自己的部分权利。监察对象特指所有行使公权力的公职人员。公职人员因行使国家权力而成为“特别义务人”,既要接受相对一般公民更高更严的监督与尽职要求,又要让渡部分权利,履行接受监察、配合调查的法定(特定)义务。应当指出,公职人员从执掌公权力的那一天起,就具有支配他人的强制性力量,是公民中的特殊群体。这种支配他人的强制性决定了公职人员从宣誓就职的第一天起,就必须让渡部分一般公民享有的个人权利,这种“以公职人员的身份作为行使公权力国家机关的一份子,必须放弃自己的特殊利益而完全服从公共意志”的情形,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《新疆师范大学学报》(哲学社科版)2019年第5期

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