彭錞:公共企事业单位信息公开的审查之道

——基于108件司法裁判的分析
选择字号:   本文共阅读 156 次 更新时间:2019-08-09 00:35:41

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彭錞  
法院认为该信息是“平等主体之间供用电合同履行情况”,不属于政府信息。在贾某与中国移动青岛分公司信息公开案([2017]鲁02行终650号)中,法院判定“鉴于条例的规定,公共企事业单位依法公开的信息应当是严格限于‘提供社会公共服务过程中制作、获取的信息’,而不应包括用户个人与通信公司之间的履行服务协议所产生的相关信息。”在孙某与中国移动深圳分公司信息公开案([2016]粤03行终361号)中,原告要求中国移动通信集团广东有限公司深圳分公司公开其手机号码套餐“是否永远为GPRS15元月租包2G和3G等网络CMWAP和CMNET双接入点无限流量”,被法院以属于“双方之间服务合同的权利义务内容”为由认定为不属于政府信息。

   第二,公共企事业单位的自主运作、经营信息不属于政府信息。比如在贾某与中国移动山东平度分公司信息公开案([2018]鲁02行终256号)中,被告被要求公开“6连号、7连号、8连号手机号段的最低功能费收费情况和获取及购买方式”。法院认为,这属于“通信公司在作为市场主体的商业运作过程中形成的信息”,不是政府信息。又如在徐某与天津滨海新区响螺湾公共事业发展有限公司信息公开案([2016]津行申83号)中,原被告签订有供热合同,原告要求被告公开自己“2014年至2015年供热期结束后热量表读数”。再审法院认为,“《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》八条规定供热行业重点公开的信息包括‘热力销售价格,维修及相关服务价格标准,有关收费依据’,其中的‘有关收费依据’应为前述‘销售价格’‘价格标准’的‘依据’”,而非原告“所理解的向每个供热用户如何收费的依据”。因此,法院“认定涉案信息系被申请人在开展自身业务过程中所形成的信息,不具有社会性的特征,不属于在行使社会管理职能和提供社会公共服务过程中形成的政府信息。”而在阮某与广州市自来水公司信息公开案([2017]粤71行终1522号)中,原告申请被告公开“刘屋洲至西洲水厂原水输水管工程的工程资料”,旨在为其与被告之间的民事纠纷搜集证据。二审法院认为:“广州市自来水公司作为市场经营主体,其自身或相关联公司在经营过程中与其他市场经营主体产生经济纠纷,该纠纷所涉的资料或信息不属于与社会公共服务相关信息的范围”。

   第三,有关公共企事业单位的项目建设、征地拆迁信息不属于政府信息。现实中,供电、供水、供热、供气、公共交通等领域的公共企事业单位,由于业务需要,往往发起或参与设施建设、房屋征拆活动,进而产生相关信息。在一些案件中,法院将此认定为政府信息。但在另外一些案件中,法院则作出相反判断。如在张某与国网浙江省电力公司信息公开案([2016]浙行申242号)中,原告申请作为溪洛渡变电工程项目法人的被告公开该项目涉及原告基本农田保护区内两亩经营权土地的征收补偿信息,被法院以“并非国网浙江省电力公司作为公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息”为由驳回起诉。[lx]有些法院还会进一步指出此类信息应当由负责的行政机关公开。在恩施天艺民族旅游用品贸易有限责任公司与国网湖北恩施供电公司信息公开案([2015]鄂恩施中行终字第00126号)中,原告申请被告公开其电力设施建设途经原告土地范围的立项、规划、用地、施工等法律手续,但被法院告知“应该向负有相应行政管理职责的政府部门申请公开该信息,而非向供电企业申请”。[lxi]

   第四,公共企事业单位内部的人事、财务、管理等信息也不属于政府信息。如在李某与广州医科大学信息公开案([2017]粤行申476号)中,原告向广州医科大学申请公开其工作调动审批程序及档案在何处保管的信息,被法院认定为属于内部人事管理信息,并非政府信息。[lxii]在王某与天津泰达热电公司信息公开案([2017]津02行终403号)中,原告要求被告公开“公司内部的购买房屋申请、审批文件”,一审法院认为属于企业的内部管理信息,不是政府信息。在丁某与海门市广播电视台信息公开案([2017]苏06行终601号)中,原告向被告申请公开其被法院司法拘留这一新闻报道的审批流程。一审法院认为,“新闻的采集、制作和报道等属于海门市广播电视台单位内部工作管理流程,在此过程中产生的相关信息属于内部管理信息”,非政府信息。

   第五,过程性信息不属于政府信息。在程某与中国移动鄂州分公司信息公开案([2017]鄂07行终7号)中,原告申请被告公开“原告于2016年4月分别向工信部电信用户申诉受理中心、湖北省通信管理局、鄂州市工商行政管理局申诉举报时,被告分别向上述部门提供的相关业务核查材料、情况说明材料”。两审法院均认为,投诉举报的答复、说明材料是“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”,不属于政府信息。

   法院判决信息不予公开的另一个实体性理由是存在法律、法规或具体实施办法规定公开豁免事由。如在王某与中国移动江苏海安分公司信息公开案([2015]通中行终字第00532号)中,原告向被告申请公开另一户主的短消息信息。法院拒绝公开,理由是“《中华人民共和国电信条例》六十五条规定,电信用户依法使用电信的自由和通信秘密受法律保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关、国家安全机关或者人民检察院依照法律规定的程序对电信内容进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由对电信内容进行检查。”原告“申请公开的手机短消息涉及电信用户的通信自由和通信秘密,根据上述规定,应由公安机关、国家安全机关或者人民检察院依照法律规定的程序对电信内容进行检查;对其他单位或个人提出的公开手机短消息等通信秘密,条例亦明确禁止电信业务经营者及其工作人员擅自向他人提供。”又如在沙某与浙江大学信息公开案([2017]浙01行终2号)中,原告要求公开其“参加浙江大学2015年招考博士研究生入学考试外国语科目考试原卷及答题纸的信息”。法院判决不予公开,理由在于“教育部、国家保密局联合制定的《教育工作中国家秘密及其秘密具体范围的规定》(教密〔2001〕2号)第二条规定:‘教育工作中的国家秘密是指关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。’第五条第5项规定:‘教育工作中下列事项不属于国家秘密,但只限一定范围的人员掌握,不得擅自扩散和公开:……5.考试后不应公开的试题和考生答卷以及考生的档案材料’”。据此,原告申请的信息“虽然不属于国家秘密,也不涉及他人个人隐私和商业秘密,但属于教育部《高等学校信息公开办法》十条第(四)项规定的‘法律、法规、规章以及学校规定的不予公开的其他信息’范畴。”

   综上,法院判断公共企事业单位应否公开某项信息的审查逻辑可归纳如下表:

   (二)反思既有学说

   在上文分析的基础上,可以对“最少存留适用”规则展开反思。如前所言,该规则蕴含三项下位规则。[lxiii]该规则至少存在以下两点缺陷。首先,在描述意义上未能准确反映真实的审查逻辑。实证观察表明:法院并没有在涉及旧《条例》第37条的案件中,尽可能优先适用前36条,实在无法适用时才转向第37条。恰恰相反,法院首先判断的是信息是否属于第37条所指的政府信息,然后才考虑是否有实体性或程序性的公开例外,并不追求前36条的“最少存留适用”。其次,即便承认“最少存留适用”规则的规范意义大于描述意义,其规范性作用也十分有限,难以对审判工作形成有效指导。该规则既未说明何种情形下前36条确实无法适用以至于需要适用第37条,也没有澄清第37条不同于前36条的独特之处,而这两点正是问题的关键——前者决定了第37条的适用范围,后者决定其适用内容。观察司法实践可以发现,只有自主运营信息是公共企事业单位不同于行政机关或法律、法规授权组织而独有的特色性例外,其他公开例外则是共享共通的。较遗憾的是,此类信息在现有案件中出现得非常少。但通过梳理相关裁判,至少可以初步勾勒出公共企事业单位自主运营信息的两项基本特征:第一,具有对外性,否则可以划入内部管理信息的范畴;第二,这种对外性不能同社会公共服务相关,否则应视为须公开的政府信息。[lxiv]

   (三)完善审查思路

   尽管“最少存留适用”规则在描述和规范意义上都存在不足,相较之下既有审查逻辑更为复杂、精细,但后者仍有相互矛盾、值得商榷和有待改进之处。首先,关于公共企事业单位所涉建设、征拆项目信息,不同法院对其是否属于“在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息”有不同看法。这里关键在于如何理解“过程中”。若采狭义理解,则公共企事业单位没有义务公开项目信息,因为这些基建、征拆项目本身并非其所提供的社会公共服务。但若采广义理解,即把“过程”解释为包含提供社会公共服务的必要前提,则公共企事业单位就有义务公开此类信息。基于旧《条例》第5条和新《条例》第5条确立的信息公开“便民”原则,广义理解应当更为可取。这是因为即便公共企事业单位并非基建、征拆项目的审批或管理方,但在项目发起、开展、运营阶段一般都会制作、获取相关信息。申请公开这些项目信息的基本都是受到项目不利影响的居民,其所直接面对的往往也都是作为项目参与方或受益者的公共企事业单位。他们固然可以向相关行政机关申请公开,但若使公共企事业单位也成为公开义务主体,无疑会提高申请的便利性。[lxv]

   其次,一些法院笼而统之地认定公共企事业单位所订民事合同的信息不属于政府信息,这是值得商榷的。此类合同大致分两种:一种是公共企事业单位同被服务对象所签订的,另一种则是同关联或合作对象签订的。两者看似都是平等主体之间的民事协议,但从信息公开角度而言存在本质差别。前者实际上是公共企事业单位提供社会公共服务的重要方式,即签订和履行服务合同。被服务对象申请公开的信息指向社会公共服务提供过程中制作、获取的信息。尽管这些信息都有关合同且涉及个人,但这恰是社会公共服务落实到每一个人的基本方式,不应机械理解为不具有公共性或社会性。相反,公共企事业单位同关联或合作对象之间的合同就没有这种属性,理应属于自主经营、运作的范畴,相关信息可不公开。

   再次,法院就公共企事业单位信息应否公开所采用的形式性判断标准有待改进。如前所述,当发现没有具体实施办法,或实施办法未明文规定某项信息应当公开时,一些法院便据此判定不予公开。这种做法是不可取的。一方面,具体实施办法缺位不能作为信息不公开的正当理由。另一方面,以具体实施办法未明文规定应当公开为由推出不应公开,亦有违“以公开为常态、不公开为例外”的基本原则。被正面列举为公开事项不是信息公开的前提,只要信息不属于公开之例外就须公开。因此,正确的判断标准应是做排除法,考察某项信息是否落入不予公开的负面清单。综上,在新《条例》实施后,更为理想的审查思路如下表所示:

  

   结语

  

总结全文,通过考察2011—2018年间中级以上人民法院关于公共企事业单位信息公开的108份裁判,可以得到以下三点结论。第一,旧《条例》施行十年间,各级各地法院以其第37条为依据,对公共企事业单位的信息公开工作展开审查,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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