李黄骏:治理规模视野下的政府与社会:基于新加坡“互赖式治理”的研究

选择字号:   本文共阅读 473 次 更新时间:2019-08-04 23:41:19

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李黄骏  
就中国而言,随着社会、经济、政治的高速发展,国家负责的治理内容会越来越多,民主权利、就业、社会福利、公共服务等需求都会使得治理规模急剧放大,各级政府的治理负荷和治理成本也将迅速增加。

   最后,治理规模取决于治理结构。为了应付国家治理规模带来的难题,近代以来所有的国家都选择了按照地区划分国民,并分级设立政府进行治理的模式。正如恩格斯所言,“国家和旧的氏族组织不同的地方,第一点就是它按地区来划分它的国民……这种按照居住地组织国民的办法,是一切国家共有的。”[10](PP166-167)对于近代西方国家而言,为了实现国民公共参与的需要,即在大型民族国家内建立民主政体,西方设想和实践了许多种可能的方案,其中一种便是联邦制。自孟德斯鸠提出“联邦共和国”的概念以后,休谟为了克服大型国家规模带来的难题,设计了他理想中的政治制度,即一种类似于哈灵顿“大洋国”的方案,将国家划分为众多的行政区域,以层级选举解决国家层面的决策问题,以中央和地方的适当分权和制衡解决地方层面的决策问题。依靠这种区域划分和层级政府的设置,所有公民都能直接或间接地参与到国家层面和地方层面的问题。[11](PP157-171)换言之,通过设立分级政府和“连续选举”(a succession of election),[12](PP102-103)公众对于公共参与的需求被化解在不同层级的政府之中,从而控制了公众参与需求带给中央政府的规模难题。而从之后的政治实践来看,这种依靠层级连续选举的方式确实成为了单一制国家解决规模难题的一种重要的路径选择。

   对于古代中国而言,为了克服人口数量和地理空间带来的中央集权体制的规模难题,必须设立一整套完备的地方行政制度,通过划分行政区域的方式,将庞大的人口数量和地理空间划分到众多地方政府的辖区之内,以此化解治理规模带来的组织负荷。但这种模式的缺点也很明显,随着人口的增长或疆域的扩张,如果控制地方政府的管辖规模,则必须拉长地方政府的层级链条,由此必然带来信息流通和指令执行的低效、失真、组织效率下降,降低中央政府对地方政府的控制力和国家整体的管理效率;而如果缩短政府的层级链条,地方政府的管辖规模则将扩大,地方政府的管辖难度势必增加,甚至会有“尾大不掉”之嫌。正如国内有学者评价,“在层级和幅员之间,有一定的依存因果关系,如统县政区幅员足够大,层级就可减少;若幅员太小,则层级不得不增加。前者如秦汉,后者如宋代。但是从中央集权的需要来看,却是想收二面之利,既要简化层次,又要缩小幅员,‘因为层次太多,则有梗阻之病;幅员太广,则有隔膜之虞;职权太尊,则有尾大之惧’。”[5](PP257-259)由此,我们不难发现,面对“广土众民”的规模难题,拉长政府的层级链条,缩小负责具体事物的地方政府的统辖范围是一个难以避免的选择。但这种模式的弊端和优势一样明显,换言之,国家治理的行政层级链条拉得越长,则地方政府的治理规模就越小,治理负荷和难度也越小,但信息流通和指令执行的效率也越低;国家治理的行政层级链条缩得越短,则信息流通和指令执行的效率越高,但地方政府的治理规模就越大,治理负荷和难度也越大。

  

   二、新加坡国家治理的规模难题

  

   如果仅仅从人口数量和地理空间来衡量,新加坡的治理规模并不大,但正如上文分析的那样,治理规模还应该从共同体内部的差异性、治理内容、治理结构等多个方面加以分析。从这层意义上来说,新加坡政府面临的治理规模并不小,具体而言,大致可以归纳为以下三个方面:

   首先,国民的族群差异性加大了治理规模。自独立以来,新加坡国家治理的一个重要议题就是如何处理族群关系。新马合并曾经被看作是新加坡摆脱殖民统治的捷径,但族群矛盾的不可调和却成为新马分家的导火索。虽然当时华人人口在新加坡占到75%左右,但多元化族群结构(华人、马来人、印度人和欧亚人等),多样化语言(英语、华语、马来语、淡米尔语等)和多种宗教与文化(佛教、道教、伊斯兰教、基督教、印度教、锡克教等)并存的社会形态,使新加坡在几乎被迫独立的同时便面临着族群差异带来的巨大的治理挑战。正如学者的评价,国家虽小,却充斥着亨廷顿所讲的“文明的断层线”,[13](P85)再加上“四面马歌”的地域政治环境,新加坡原本较小的治理规模被急剧放大,国家治理面临的规模难题成倍增加。“新加坡是个由华族、马来族、印族以及其他族群等多元种族组成的年轻国家。种族关系、族群政治、民族教育、国民意识,都是政府需要努力经营和细心对待的国家课题。经历殖民地、民选政府、自治政府乃至独立国家的不同历史阶段后,上述课题在新加坡的重要性和敏感性并没有因此而降低。”[14](P1)由此可见,新加坡虽然人口不多,但族群差异明显,再加上微妙的地缘政治环境,其治理规模不能简单地以人口数量和地域空间来衡量。

   其次,治理内容的拓展加大了治理规模。新加坡政府从来就不是“守夜人政府”,“新加坡领导层充分认识到,在一个强敌环伺的小岛上建立一个新国家也许并不难,但要想让这个国家健康地活下去,必须付出比外部环境友好、共同市场广阔的北欧国家更大的努力,新加坡需要的,不是一个‘温和的小政府’,而是一个‘强势的大政府’。而欲达此目标,坚持行政主导制就是非常必要的一步。”[3](P44)由此可见,新加坡政府的治理内容应该属于强政府模式的范畴,其治理规模也应该按照强政府模式的标准来理解。不仅如此,随着世界民主化浪潮的兴起和新加坡自身的高速发展,新加坡社会出现了多元化的复杂结构,大量中产阶级在经济利益得到满足后,开始转向政治参与和公共服务的诉求。作为回应,新加坡政府一方面不断拓展民众的民主权利。吴作栋强调:“我们必须在党内让不同意见存在。我们必须保持开放的思想,通过官委议员制度,让其他人的意见在国会里发表。我们所设法做的是建立一个架构,让这个制度带进不同的功能组织和个人的想法。”[15](P42)之后,“民情联系组”、“全国对话会”的机构和活动陆续建立起来,国民政治参与的权利得到了保护和发展。另一方面,针对国民不断提升的公共服务需求,新加坡政府不断对原有的公共服务供给理念、方式和内容进行改革,特别是1995年推行的“21世纪公共服务计划”。该计划是为了实现两大目标:一是培养一种优秀服务的态度,通过很高的质量标准、礼貌的态度和回应性满足公众的公共服务需求;二是培养一种诱发和欢迎持续改变的环境以追求更高的效率和效益,主要通过使用现代化的管理工具和技术,以及对公务人员道德和福利的持续关注来培育这样一种环境②。显然,无论是民主权利的保护,还是公共服务质量的提升都在很大程度拓展了新加坡国家治理的内容,加大了国家治理的规模。

   最后,国家结构的简单加大了治理规模。新加坡实行的是一级政府的行政组织构造,只设有中央政府,没有地方政府。虽然新加坡是一个常住人口仅550万的城市国家,但对比统计数据,我们可以发现诸如斯洛伐克③、土库曼斯坦④、哥斯达黎加⑤、中非共和国⑥等人口相近的国家大多设立三级政府的国家结构。与新加坡人口数量相近的中国省会城市和计划单列市比较,中国实行的也是三级政府结构,即市—区—街道(派出机构)。显然,对于新加坡来说,政府的行政层级少,机构规模小,这使得政治输出和输入直接而通畅,较少会产生信息传输和指令执行扭曲的现象,政府运行过程简单而高效。但与此同时,由于缺少地方政府对人口规模分解,新加坡中央政府实际上直接面对550万国民,由此产生的组织负荷和管理复杂性可想而知。新加坡虽然是个小国,但最简单的国家结构和最短的管理链条,使得政府面对的治理规模比一些大国有过之而无不及。

  

   三、治理规模与“互赖式治理”

  

   对于新加坡实行的一级政府设置,国内学者大多只看到其简单、高效的一面。“城市国家,中央政府一竿子插到底,没有中央和地方的复杂关系,更没有联邦制内部的那种复杂关系,权力路线清晰,中间环节少,行政人员和机构均少而精。这一政治架构完全是从国情实际出发所做出的明智决策,这为实施高效的管理提供了良好的政治形式。”[16](P84)但一级政府的简单和高效也带来了另一方面的问题,那就是它无法通过划分行政区域,设立地方政府的方式化解治理规模扩大的难题。实际上,由于社会经济的高速发展,以及社会结构的逐步多元化,新加坡国民对于公共参与和公共服务的需求逐步提升,再加上固有的巨大的族群差异,新加坡政府面对的治理规模比我们通常想象的要大得多。如何化解这种规模难题,技术手段当然是其中的一种选择。事实上,新加坡的信息化政府、一体化政府建设都是世界领先的。但另一方面,新加坡也积极通过完善国家治理结构来化解治理规模的难题,其主要的内容便是政府主导下的政府与社会的“互赖式治理”。

   新加坡政府之所以那么高效,其中很重要的原因是因为其简单,而之所以能以这么简单的政府结构直接管理那么多的人口,是因为充分发挥社会组织的作用。新加坡政府提出政府与社会组织进行“互赖式治理”的方针,以建构政府与社会之间的良性互动关系,改革传统的由政府单独治理的方式。简单而言,新加坡的社会组织分为两种:一种是由政府自上而下创建,带有半政府半社会性质,如人民协会领导下的居民委员会、民众联络所等。对于这一类团体,政府会给予一定的资金和人才支持,也会适度干预其人事安排。另一种是自下而上,由民间自发组织,完全属于社会性质。值得注意的是,近些年来,新加坡通过政府购买服务等形式,鼓励和扶植这类社会组织快速发展,在满足国民多元化公共需求和降低治理成本方面发挥了越来越重要的作用。从这层意义上来说,新加坡政府之所以能用如此简单的政府结构应付巨大的治理规模,在很大程度上得益于不同类型社会组织的协助。新加坡政府在面对日益增长的治理规模时,不是采取增设新的政府机构、拉长政府层级链条的方式,相反,它采取最大限度的简政放权,将治理空间和治理资源让渡给效率更高、对国民需求反应更快的社会组织。采取这种政府主导下的“互赖式治理”,新加坡模式有效地消弭了国家与社会之间的相互不信任感,既保证了社会组织在政府的监管和指导之下有序发展,也使政府在整合社会治理资源的同时,保持其自主性和主导性,提高治理效率,进而提升国家治理能力。

   首先,以社会组织调和族群关系,化解族群差异性带来的治理规模难题。除了在国家层面设立“总统少数民族权利理事会”和“总统宗教和谐理事会”等机构以外,新加坡十分注重社会组织在族群和谐方面的作用。1960年,为了促进族群和谐、提升社会凝聚力,人民协会(简称“人协”,PA)成立。目前人民协会拥有107家民众俱乐部、550家居委会、110家邻里委员会、5个社区发展理事会,还有国家青年理事会、国家社区领袖学院等组织机构。一方面,人民协会通过推动不同族群的社区居民共同参与各类社会活动,在活动的过程中促进不同族群居民之间的互动合作,在强化新加坡国家认同的基础上,淡化族群差异性的影响;另一方面,人民协会通过选拔和培养各个族群的社会精英成为社区领袖,参与到族群治理进程中来,既满足了多元族群的参与需求,降低了族群治理的难度和刚性,又让这些作为社区领袖的族群精英成为族群和谐的榜样。

正如李光耀曾评价的那样,“人协成立的宗旨就是要把各个离散和几乎是各自为政的社群和族群拉在一起,超越种族、语言、宗教和文化的藩篱。必须把多元的群体拉在一起参加各种消闲、社交和教育活动。”[17](P35)目前,人协将自己的使命确定为通过对社区的联通和建构来达致“一个民族,一个新加坡”的目标,并将此作为族群沟通的桥梁。人民协会的快速发展,推动了新加坡社会中所存在的族群社团、宗教社团以及其他属性基层组织的整合,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《中共杭州市委党校学报》 2018年04期

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