王曙光 王丹莉:中央-地方关系、财政体制变迁与现代化国家治理模式构建

选择字号:   本文共阅读 796 次 更新时间:2019-07-11 13:27:19

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地方上的财政紧张,就可能加大对于企业的不合理的摊派和榨取。中国现在要搞区域平衡发展战略,比如说西藏、新疆、内蒙、青海、云南、贵州、甘肃,这些地方应该加大中央支持力度,中央手里财权这么大,获得这么多财政收入,应该往落后地区多放一些。这几年的扶贫工作中,中央转移支付的力度在加大,这是平衡区域经济发展的好事。

  

图3  实施分税制后历年中央对地方税收返还和转移支付收入规模一览

资料来源:根据财政部历年关于中央和地方预算执行情况与次年年中央和地方预算草案的报告

  

   总体来说,分税制改革对于形成中央地方的新型关系起到重要作用,但是也要避免走极端。中央应该承担起中央应该承担的责任,在公共品支出和基础设施方面承担更大责任。中央应该重视地方的财政危机问题,尤其是近一两年,有些地方已经出现了财政危机的苗头,要给予特别的重视,中央要避免地方因为竭泽而渔而给地方经济带来的毁灭性的影响。分税制导致的最终结果,并不是地方的分权,而是中央的权力的再次集中。分税制找回了中央权威,但是中央要承担起相应的事权。这就是我们第四部分要讲的理顺中央和地方关系,构建现代国家治理体系的问题。

  

四、现代国家治理体系建立与新型中央-地方关系


   中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”要提升国家治理能力,就需要建立一整套适合于现代经济发展的现代财政制度,因为“财政是国家治理的基础和重要支柱”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》还明确地提出了“建立事权和支出责任相适应的制度”以及“适度加强中央事权和支出责任”等改革原则,这为分税制的进一步完善和起新型中央地方关系的构建指明了方向。

  

   关于财政改革,十九大报告提出:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。”其中的核心是要调整中央地方关系,分税制改革以来中央的财权变大,但事权比较小,现在要平衡起来,中央和地方要平衡财权、平衡事权,中央要有更多的担当,这是一个最核心的问题。尤其是涉及很多公共品服务的供给,比如全国人民的健康、医疗、养老、教育、文化服务等,中央要承担更多的支出责任。

  

   十八届三中全会曾经提出财政改革三大任务——预算改革、税收改革、财政体制改革,很多评论者指出,这三大改革中,预算改革推进最好,税收改革进展积极但仍慢于预期,而财政体制改革既是经济问题,又是政治问题,同时受前端税收改革滞后等因素影响,是在积极探索中艰难推进。而十九大报告关于财政改革内容顺序的新表述,直面最艰苦、最困难的财政体制改革和中央地方关系问题,体现了中央深化改革的决心和担当精神。十九大报告中提到的三个关键词“权责清晰”、“财力协调”、“区域平衡”,都非常重要。“权责清晰”是要把中央和各级地方的事权、财政收入权力、财政支出权力匹配起来;“财力协调”是要让各级的事权有相应的财力(即相应的各级税基)作保障;而“区域平衡”问题最重要,在我国基本矛盾发生变化之后,人民对美好生活的追求与不平衡不充分的发展之间的矛盾成为主要矛盾,区域之间的不平衡问题必须解决,这当然取决于中央的转移支付能力,但同时也取决于对各财政层级的事权和财权的科学划分,这是保障地方公共服务和经济发展的基本制度前提。

  

   很多学者提出,建立新型中央地方关系的关键是要进一步健全三级财政框架。要建立中央、省(直辖市)、县的财政框架,要把原来地级市这个层级简化掉(乡镇这一级早已在实践中被简化掉了),从而把现有的各种税收以合乎分税制和市场经济要求的方法配置到这三个层面上,实现每个层级都有自己的财权和事权,划分清楚,各负其责。从五级财政框架到三级财政框架,涉及到将来行政管理格局的重大变化。

  

   要把各级事权和支出的责任结合。如果事权很大,而支出能力很差,也达不到管理的目的。所以要正确地划分事权、财权,达到“一级政权,一级事权,一级财税,一级税基”。各个层级的权(事权)、责(支出责任)、利(财政收入)要划分清楚,这就要求必须有现代意义上的各层级之间的分级预算,以及分级的举债权和分级的产权。在各层级的责权利清晰化之后,再加上合理的转移支付,中央对区域之间进行适当的综合平衡,这个现代意义上的国家治理体系就基本建构起来了。

  

   事实上,近年来《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》,《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》等文件的出台都在向着“使转移支付制度与事权和支出责任划分相衔接”、合理划分中央与地方的财政事权的方向努力。2018年1月,国务院发布了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,提出了更为具体和可操作的改革方案,针对不同的公共服务领域确定中央与地方的支出责任。这些都为政府更好地履行其作为公共服务和公共产品供给者的职责奠定了基础。

  

   未来的财政体制改革和现代国家治理体系构建,不是一个单纯财政问题,要在社会保障体系、教育体系、卫生医疗体系等方面加大改革力度,要把这些属于国家公共品的领域的支出责任划分清楚,中央要承担中央的责任,地方要承担地方的责任。从国际经验来看,在这些公共品领域,未来中央应当承担更多的责任,当然中央也有能力承担更多的责任。要强化中央政府的财政担当,尽快确认和落实财政治理的主体责任。 这对于解决一个老问题是有帮助的,就是中国在几十年中一直纠结的纵向的中央各部委的“条条”跟地方政府的“块块”之间的关系。中央各部委与各级政府各自履行什么样的公共服务职能要分清楚。这就要求处理好中央和省级政府垂直管理机构与地方政府的职责关系,为更好履行政府公共服务职能提供保障。

  

  

注释:

   *作者简介:王曙光,1971年生,山东莱州人,北京大学经济学院教授,研究领域为中国经济发展战略;王丹莉,1979年生,内蒙古赤峰人,中国社会科学院当代中国研究所副研究员,研究领域为中华人民共和国经济史。

   [②]中共中央文献研究室编:《毛泽东年谱(一九四九——一九七六)》(第一卷),北京:中央文献出版社,2013,第54-55页。

   [③]中共中央文献研究室编:《建国以来毛泽东文稿(第六册)》,北京:中央文献出版社,1992,第90-91页。

   [④] 财政部综合计划司编:《中国财政统计(1950-1988)》,北京:中国财政经济出版社,1989,第201-202页。2010年6月,财政部发出了《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》,按照这一文件要求,地方各级财政部门“在2011年1月1日以前将全部预算外收入纳入预算管理”,预算外资金规模连续多年不断增长的状况由此成为历史。

   [⑤] 楼继伟主编:《新中国50年财政统计》,北京:经济科学出版社,2000,第209页。

   [⑥] 数据引自国家统计局网站。

   [⑦] 王丙乾著:《中国财政60年回顾与思考》,中国财政经济出版社,2009,第310页。

   [⑧] 《国务院关于地方实行财政包干办法的决定》,财政部办公厅编:《新时期财政工作——“七五”时期全国财政重要文选》,大连:东北财经大学出版社,1991,第456-457页。

   [⑨]国务院法制办公室编:《中华人民共和国法规汇编(第十一卷)》,中国法制出版社,2005,第152-154页。后经国务院决定,证券交易印花税中央分享比例自2002年起提高至97%,2016年将证券交易印花税全部调整为中央收入。

   [⑩] 数据参见国家统计局网站。

   [11] 参见张军关于第二代财政分权或财政联邦制理论文献的梳理及评述,张军:《分权与增长:中国的故事》,《经济学(季刊)》第七卷第1期,2007年10月。

   [12] 钱颖一和许成钢在1993年发表的一篇论文中提出了对于中国经济增长与改革路径的独特解释,认为与苏联和东欧国家不同的是,中国的经济管理更类似于一个基于属地原则的深度M型结构,地方政府相对拥有较多的管理权,这种在计划经济时期就已经呈现出的差异对日后的改革产生了很大影响,为区域性试验的开展、非国有部门的成长以及市场的出现提供了更多的灵活性和机会。这一观点提出后受到了学界的广为关注和讨论。参见Qian,Yingyi and Xu,Chenggang," Why China's Economic Reforms Differ: The M-Form Hierarchy and Entry/Expansion of the Non-State Sector ",The Economics of Transition , 1993, 1(2):135–170.

   [13] 张军:《制度与经济发展:中国的经验贡献了什么?》,载张培刚发展经济学研究基金会编:《中国经济转型与发展模式创新——第三届张培刚奖颁奖典礼即2010中国经济发展论坛文集》,武汉:华中科技大学出版社,2011,第64页。

   [14] 甘阳:《中国道路:三十年与六十年》,《读书》2007年第6期。

   [15] 李永友:《转移支付与地方政府间财政竞争》,《中国社会科学》2015年第10期。

  

   (本文发表于《长白学刊》2018年第5期)

  

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