王曙光 王丹莉:我国扶贫开发政策框架的历史演进与制度创新:1949-2019

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增加扶贫投入。此项资金占国家财政支出总额的比例达到2%,由财政部掌握分配,实行专案拨款。同时,对民族自治地区的补助数额,由一年一定改为五年不变、实行包干的办法。五年内收入增长的部分全部留给地方,中央对民族自治区的补助数额每年增长10%[10]。

  

   (3)试点区域减贫模式,实现异地脱贫。1982年中央确定了“三西”地区农业建设工程,开创了我国扶贫区域开发和异地脱贫的先河。考虑到我国贫困人口分布具有明显的区域特征——集中分布于23个省(市)、自治区的18片贫困山区,即“老、少、边、穷地区”。这些地区的国定、省定贫困县占到了全国的65%左右。这些贫困地区一方面自然条件恶劣、生产水平低下,但另一方面,幅员辽阔,森林、草场众多,水能、矿产资源丰富。如何立足贫困地区当地资源,将资源优势转化为经济优势成为了治穷致富的根本出路。“三西”工程提供了很好的解决思路。河西走廊自然条件优越,生产粮食潜力很大,但需要解决水利问题,而甘肃定西和宁夏西海固自然条件很差,生产困难,人口增加过多过快,陷入了“越穷越生,越生越穷”的恶性循环。为此,国家可以统一调拨粮食用以保障当地居民的基本生活,同时将财政拨款及其他资金更多用于“以工代赈”,既可以吸引定西和西海固的劳动力参加到河西粮食基地的建设中去,也可以参与改善两地的生产环境,包括退耕还林、修缮“三地”(坝地、梯地、压砂地)这样既解决了工程的劳动力问题,又可以实现有计划的移民,疏散当地人口。

  

   (4)调动多维资源,开展智力支边。一方面,加强经济发达省、市同少数民族地区的对口支援和经济技术协作工作。1979年党中央在全国边防工作会议上确定:北京支援内蒙古,河北支援贵州,江苏支援广西、新疆,山东支援青海,天津支援甘肃,上海支援云南、宁夏,全国支援西藏[11]。实现了技术上重点帮扶、物资上互通有无、人才上共同培养。据受援省、自治区不完全统计,1980-1982年,确定开展的对口支援和经济技术协作项目有1178项,取得了显著成效。另一方面,鼓励各界人士对贫困地区经济文化建设作出贡献,包括鼓励大学毕业生支援边疆、民主党派开展经济科技咨询、举办培训讲座等。

  

   这一阶段是我国大规模减贫的升级阶段,农村经营体制的变革和农村经济的快速发展为贫困人口的迅速降低起到了决定性作用,其中制度变革是核心。此阶段扶贫除了动用政府资金之外,配合了更加丰富的社会资源。全国农村没有解决温饱的人口从2.5亿人减少到1.25亿人,下降了50%,平均每年减少1786万人,贫困发生率从30.70%下降到14.80%。但必须要承认的是,这一阶段国家对于扶贫工作投入了很多,但收效却不甚理想。仅1980年至1984年,国家通过各种渠道拿出的贫困资金多达300亿元,但全国农村人均纯年收入200元以下的贫困人口仍有1.25亿,其中有近4000万人不足150元,食不果腹、衣不蔽体、房不避风雨,扶贫压力依然很重。主要的原因在于:(1)以救济式扶贫为主,没有将更多的资源用于经济开发,难以根治贫困;(2)资金使用分散,“撒胡椒面”的方式不利于解决中国区域性显著的贫困问题,按行政单位来均分救济资金显然没有按照项目、工程或者贫困程度来得更有效率;(3)思想上的重视不够到位,没有将扶贫放到国家发展战略的角度去思考。[12]对于中国这样的人口大国,农业的发展又饱受摧残,扶贫绝非旦夕之功,需要由更加长远、细致的规划与安排。当然考虑到特定的历史情境,当时的中国尚处于社会主义市场经济发展的起步阶段,贫困人口众多但贫富差距尚不那么严重,经济发展更多关注的是“让一部分人先富起来”,用先富带动后富,所以此时主要依托经济整体发展来自发地解决贫困问题。数据显示,1980年-1985年间,农村社会总产值从2795亿元增加到6340亿元,翻了一番,农村人均年收入从191元增加到397元,极大地缓解了农村贫困问题。

  

四、第三阶段:扶贫组织体系的系统建立和有计划地大规模扶贫阶段(1986-1993)


   改革开放的飞速发展使得大部分农村人口的生活水平大幅提高,但仍有少数的农村地区由于受到自然、历史、文化和社会条件的制约陷入落后和贫困。想要依靠整体经济的快速发展来自发性地解决贫困问题遇到了瓶颈,东西部日益拉大的贫富差距与长期存在的城乡二元结构叠加,整个经济发展的不均衡使得贫困问题愈发凸显。为此,我国政府不再采用效率低下的救济式扶贫,取而代之以系统的、规范的开发式扶贫。

  

   (1)调整扶贫方针,设立专门机构。在上一阶段的扶贫经验基础上,强调改变过去单纯分散救济的扶贫方法,在国家必要的扶持下,利用贫困地区的自然资源进行开发性生产建设,逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展的能力。同时扶贫工作从按贫困人口平均分配资金向按项目、效益分配转变,从单纯依靠政府行政系统扶贫向主要依靠经济组织转变,从资金单项输入向资金、技术、物资、培训相结合输入转变。国务院在原扶持资金不变的基础上新增加10亿元专项贴息贷款,主要用于种植业、养殖业和以农业为原料的粗加工业等有助于扩大就业,能够尽快解决群众温饱问题的生产性开发项目。为保证扶贫工作的顺利进行,1986年成立了国务院贫困地区经济开发领导小组,负责制定贫困地区发展的方针、政策和规划。各贫困面较大的省(自治区)、区和地、县也相继成立了类似机构,配备了专职人员,形成了比较完整的工作体系,逐层落实了扶贫开发工作的责任。

  

   (2)界定扶持对象,落实管理责任。扶贫对象的精准确定是提高扶贫效率的基础,为此,将农村人均纯年收入低于320元的列入国定贫困县,共确定了国定贫困县331个,省定贫困县333个,共计664个,占到了全国总县数的1/3左右。以县为基础单位作为国家扶贫对象,不仅可以更好地考虑到不同县市的区域性差异,也有利于贫困地区政府将解决农户贫困问题与区域开发结合起来,对贫困进行综合治理。同时中央推出了严格的扶贫管理责任制,国定贫困县主要由中央出资扶持,省定贫困县由省、市扶持,零星分散的贫困乡村和贫困农户由所在县、市扶持,限期解决群众温饱,并将贫困地区干部的工作实绩同晋升联系起来,进行严格考核,克服“等、靠、要”的依赖思想。

  

   (3)规范以工代赈,完善管理办法。自“三西”工程试点以来,以工代赈在解决农村贫困问题上取得了显著的成效。1984-1985年,据对25个省、自治区统计,已修建公路33151公里,桥梁34000多延米,修通航道660多公里,兴建人畜饮水工程28885处,改善农田灌溉面积430多万亩[13]。这些工程的建设对开发贫困山区资源、繁荣山区经济、改善群众生活有重大意义。然而,以工代赈也逐步暴露出了发展问题,主要是由于中西部贫困地区地质条件差,施工环境复杂,专业技术人才少,承担施工任务的多是非专业化的民工队伍,而政府脱贫心切,工程量铺得越来越大,导致配套资金不足,影响了工程进度,更有盲目追求数量,忽视质量,甚至出现多起人身伤亡事故。为了规范以工代赈,国家建立了层层责任制,要求注意工程前期的准备工作,严把质量关的同时注意对工人的培训。

  

   专门的扶贫组织的建立和扶贫标准的确定标志着扶贫工作的开展更加规范和系统,扶贫资源得到更加科学合理的安排。在这一时期,我国扶贫工作进入了组织化、计划化、规范化和常态化阶段。这一阶段,国定贫困县农民人均纯收入从1985年的206元增加到1993年的483.7元,兴办了80多万个果、茶、桑、药等经济园和5万多个乡镇企业,新建了2000多万亩基本农田,修建了10多万公里公路,解决了2500万人和3000多万头大牲畜的饮水困难。但是由于尚未解决温饱的人口绝大多数集中分布在中西部的深山区、石山区、荒漠区、高寒山区及水库库区,自然资源极度贫乏,解决温饱的难度越来越大。虽然在基础设施方面有明显的改善,农业结构有一定的调整,乡镇企业有较快的发展,但直接经济效益还不能很快发挥出来,1991年-1993年,贫困人口减少的速度明显减缓。自此,我国农村的扶贫工作进入到了最艰难的攻坚阶段。

  

五、第四阶段:实施八七扶贫攻坚计划和大规模减贫的攻坚阶段(1994-2000)


   80年代进行了大规模扶贫后,贫困地区和贫困人口的范围逐渐缩小,集中于地域偏远、交通不便、生态失调等条件极其恶劣的地区。1994年,中央政府提出了《国家八七扶贫攻坚计划》,以1992年农民人均纯收入为依据,按照“四进七出”的纯收入杠子和有进有出的原则共划定国定贫困县592个,占全国总县数的27.3%,全国未解决温饱的人口共计8065.5万人,占农村总人口的8.8%。在国定贫困县内未解决温饱的人口有5758.9万人。国定贫困县内农民人均纯收入为488元,相当于全国平均水平的53%,其中175个县人均纯收入低于400元;有330个农区县长期缺粮,每年吃返销粮60多亿斤 ;5600万人、3600多万头大牲畜饮水困难;1310个乡,16.6万个行政村不通公路;1400个乡,6.6万个行政村不通电;2123个乡无卫生院,群众治病困难;人口增速过快,一方水土难养一方人[14]。面对如此严峻的扶贫形式,《国家八七扶贫攻坚计划》依然提出了在本世纪末基本解决这8000万人的温饱问题,这意味着从1986到1993年的8年时间内,平均每年贫困人口减少624.8万人,但之后7年要每年减少1142.8万人,工作量提高接近一倍。虽然艰巨而紧迫,但“只能实现,不能落空”[15]。

  

   (1)增加扶贫投入,动员各界力量。扶贫开发作为事关经济发展和社会稳定全局的重要任务受到了全社会的重视。国家经济的快速发展为扶贫事业的进步提供了强有力的支持,国家的扶贫投入由1994年的97.85亿元增加到了2000年的248.15亿元,累计投入扶贫资金1127亿元,相当于1986年至1993年投入量的3倍。为了保证扶贫资金能够真正落实到户,提高资金使用效益,一方面国家实行了党政“一把手”扶贫工作责任制,从政治和战略的高度将扶贫开发摆到政府工作的重要位置,对贫困地区领导干部考核把当地群众是否真正脱贫、脱贫进度快慢作为主要标准;另一方面,严格限定资金使用的区域范围,将资金重点投入到贫困人口最集中、贫困人口最严重的地区,省定贫困县不得占用中央扶贫资金,真正做到扶贫资金“及时下达,足额到位”[16]。同时社会各界也以不同形式参加了贫困地区的开发建设:共青团中央的“希望工程”、全国总工会的“万人工培计划”、统战部和全国工商联的“光彩事业”以及其他民间扶贫团体开展的多种扶贫活动,都从不同的方面促进了贫困地区社会、经济的发展,作用和影响也越来越大。大中城市和发达地区也以不同的方式,支持了贫困地区。

  

(2)坚持开发扶贫,增强内源发展。扶贫要走经济开发之路是多年来实践经验总结出来的,为了将开发式扶贫与扶贫到户结合起来,探索出了扶贫经济实体组织经济开发的发展路径。(点击此处阅读下一页)

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