官晓萌:俄罗斯地区选举与地区政治新发展

——兼论2018年地区选举
选择字号:   本文共阅读 2425 次 更新时间:2019-06-04 10:23:36

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官晓萌  
在州长直选恢复后,地区权力掌握在具有民选合法性的州长手中,与此同时,随着地方自治的独立性降低,州长在地区层面一般不大会受到来自有实力的市长的挑战和制衡。在这一背景下,随着政权党的支持率下降,直选州长在垂直权力体系中的权力地位自然有所提升。

  

   (二)州长任命方式的变化与中央控制的维持

  

   在苏联解体后初期,自叶利钦确定了最初的各地区首脑后[75],俄联邦州长选举实际经历了直选、任命(准任命)、恢复直选三个阶段。20世纪90年代中期,叶利钦本人以及联邦制度对地区精英缺乏有效制衡。普京第一任期的主要工作,就是建立垂直权力并将叶利钦时代存在的精英纳入垂直权力的管理。普京第二任期和梅德韦杰夫时期取消州长直选,后期更进一步提出由地区议会多数党提名候选人担任州长,这一机制使决策层开始有可能依托政权党,替换掉部分地区的行政长官,将其更换为总统认可的本地精英或外来干部。事实上,州长选举方式的变化,一直与俄联邦央地关系发展和联邦制度变革密切相关,互为因果。比如,叶利钦时代开始的直选制,对应苏联解体后中央对于地区的权力让渡;取消州长直选则对应普京建立和强化垂直权力体系。那么,2012年恢复直选是否意味着对垂直权力体系的控制的放松?答案是否定的。

  

   正如本文第一部分所分析的,梅德韦杰夫任期末到普京第三任期伊始推出的政党、选举领域的宽松政策,在2013年后迎来了“矫正”,俄国内政治整体向控制性更强的方向发展,这体现在一系列制度领域的变化上。在制度保障的同时,决策层对关键地区关键人选提前进行跨党派协商和布局,使得恢复直选后的州长选举,更接近于总统任命、地区选民对总统任命人选进行全民公决的活动。归根结底,恢复州长直选并不意味着中央试图对地区让渡权力。

  

   事实上,与苏联时期相似,当代俄罗斯的地区威权制度依然受到委托-代理(patron-client)关系问题的影响。[76]联邦中央和地区执行机关之间是“自上而下”的委托代理关系。委托人和代理人的效用函数[77]没有实质的变化。不论是直选还是任命制,委托人的追求没有发生质的变化。联邦中央作为委托人,对地区权力的要求一直是忠诚,只是忠诚的具体表现有细微的变化——在叶利钦时期是保持联邦统一不分裂,在普京时期是保障联邦中央要求的选举结果。地区权力执行机关(以州长为代表的地区精英)的追求,在叶利钦时期是尽量保持更多的经济、政治独立性;自普京时期开始,中央逐渐要求地区执行机关放弃政治独立性,地区执行机关转而追求中央给予一定的自由度以追求个人的政治利益和地区经济利益。

  

   在这一过程中,中央掌握着奖惩机制的杠杆。在普京时期,不论是任命制还是直选制,中央除了通过各类手段实现对地区首脑的“任命权”,在选举后也一直在通过各类手段加强对地区首脑的管理。在苏尔科夫担任总统办公厅负责国内政治的副主任时,地区层面并没有太多“意外”的选举结果出现,反对派更多地在市级层面的选举中发力,中央更倾向于针对具体情况进行“惩罚”。比如2007年斯塔夫罗波尔市市长在地区杜马选举胜利后,很快遭到了刑事指控。[78]沃罗金接任后,反腐败成为地区政治工作中最显著的主题之一。沃罗金2011年主导建立的全俄人民阵线,负责大量反腐败资料收集工作,成为其对州长施压的工具。[79]当然在经济危机情况下,州长对于普通居民的资源掠夺可能造成许多更加严重的后果,俄联邦中央本来也很难对地区的贪腐视而不见。此外在2014-2015年期间俄强力机构在国内政治领域,尤其是地区层面针对地区领导人的调查等也值得注意。[80]基里延科上任后,反腐败的主题暂时被放到了第二位,技术官僚、干部资源储备等话题成为新的地区工作主题,这也许可以说明,这一时期增加了新的办法来维持对州长的控制。这些新的州长是非政治化的经济或管理人才,且大部分并非本地精英。这些精英一方面可以在地区经济发展中发挥自身作用,另一方面,“去政治化的”、“可靠的”、“易于管理的”非本地精英,更利于继续保持联邦中央对于地区权力的主导,维持垂直权力的平衡不被打破。

  

   综上所述,普京时期中央对地区的关系与俄罗斯帝国时期、苏联时期没有实质性的区别。这与俄罗斯的政治文化传统相关。在这一过程中,中央的激励和管理措施虽然有阶段性的重点不同,但是与苏联时期的“选择性惩戒加干部轮替”策略基本相同,俄罗斯联邦中央对地区的管理带有极大的“手动控制”特点。

  

结语


   普京就任总统至今,当代俄罗斯的地区选举中一直发生着一些具体制度和选举实践的发展变化,比如:选举改革由严格控制政党数量改为允许更多政党在地区选举中存在;州长的选举方式的改变;权力结构的主导由政权党变为地区行政长官;在具体的地区干部任命策略上的变化。但是,地区政治在发展变化过程中也始终包含着一些不变的逻辑。

  

   首先,自普京上任以来,不论选举的具体情况如何,中央从未真正让渡过对地区选举的控制权,但是在控制中会考虑具体的政治成本,在很多情况下会允许部分地区精英保留一定的经济、政治利益。归根结底,俄罗斯央地关系现状的成因是复合的,“一方面是由于联邦精英间竞争的消除,使得克里姆林宫垄断了政策的制订;另一方面,也是国家领导人的理想和政治理念的结果。因此,只要这两个条件没有改变,同时外在因素(无论是国内还是国外的)也无法迫使中央去改变自己的方针,那么俄罗斯的中央再集权政策就很难发生根本改变。”[81]第二,不论是严格政党注册、减少政党数量,还是放松政党注册、增加政党数量;也不论在地区推行哪一种具体的选举制度,联邦中央的制度设计就是一步一步地严格控制选举的准入机制,打压体制内外的反对派,实现对地区选举的完全可控。在这一过程中,中央只是不断因势改变具体的策略。

  

   除了上述地区选举的特点,可以发现从20世纪90年代至今,俄罗斯地区选举呈低参与的趋势。这既符合当前世界范围内普遍存在的政治冷漠趋势,也是俄罗斯威权体制下选举的正常现象,因为在威权制度下,民众有一种对政治的“被动的服从和冷感,退而扮演褊狭的和臣属的角色”[82]。政权本身也越来越倾向于避免群众过于热衷参与政治。尤其是自2011年至2012年的抗议危机后,可以观察到,在联邦级别的选举(如2016年国家杜马选举)和一些地区选举中,决策层的选举策略就是淡化选举活动,避免过度调动投票反而引发抗议投票。[83]与之相矛盾的是,威权制度下的选举最重要的作用之一在于,选举可以提供有关政权的支持者和反对者的信息。[84]在这一意义上,地区选举实际上比联邦级别选举有着更为重要的社会连接和识别选民的意义。当前俄罗斯选举低参与率向决策者提出了问题,即俄罗斯实际上存在着大量不愿意参加选举的民众。联邦中央需要获取信息,了解这些人属于什么样的群体,不参加投票的原因是什么,这也应该是未来研究俄罗斯选举活动的重点之一。

  

   俄罗斯地区选举的制度建设和俄罗斯整体政治控制的情况一样,均存在路径依赖的问题。联邦中央不断因势而变,进行制度修正,然而每次改革实现一定控制后往往出现新的问题打破控制,如此往复。为了保持政权的合法性和政治的稳定性,权力中心必须进行严格的政治控制,实现选举结果的可控性。在这一过程中,决策层在力图保证选举结果的同时,往往无法兼顾对地区治理实际效果的要求。实际上俄罗斯的地区政治和国家政治发展不仅仅是政治问题,更是“政治稳定与国家治理的特殊性”[85]问题。在新的国际环境和社会经济发展条件下,维持政治控制的成本只会越来越高。在这一背景下,尽管2016至2018年的选举周期刚刚结束,更多研究者却已经开始关注2019年的地区选举相关信息。2018年地区选举后,又有11个地区开始了新一轮在任州长提前退位和大批代理州长的任命。这些地区的人事变动,一方面是中央针对国家、地区经济发展的决策,另一方面也是针对未来国家政治的布局,保障地区选举结果还是为2021年国家杜马选举做准备。因为2018年及以后几年的地区选举,决定了2021年国家杜马选举时的地区主要领导和权力构成,对保障联邦选举在各地区的具体选举动员具有重要意义。在2021年国家杜马选举后,俄罗斯将迎来2024年总统选举。在这一背景下,国家杜马选举后的立法机构构成、地区权力布局,均对普京之后的俄罗斯政治发展具有重要的意义。因此未来两年俄罗斯国内政治除了联邦级别的人事任命等要点外,地区选举和地区政治也是需要关注的要点。

  

   注释:

  

[1][美]詹妮弗·甘迪、艾伦·拉斯特·奥卡:“威权体制下的选举”,《国外理论动态》,王丽娜、马得勇译,2014年第1期,第79页。

   [2]根据《俄联邦地方自治组织一般原则法》规定,市级行政构成(或称市镇构成)包括城市社区、农村社区、市镇区、城市郊区以及联邦直辖市的市内区域(2014年联邦法律新增两种市镇构成的类型,所以当前俄罗斯共有7种市镇构成的类型)。在俄罗斯法律中,常用“地方的”(местное)这一概念来表述“市镇的”概念。

   [3]因为俄罗斯联邦主体分为共和国、自治州、自治专区、边疆区、州、联邦直辖市等类型,因此联邦主体首脑的称呼也多有不同,有总统(2012年立法修正案已取消该称谓)、州长、联邦主体行政长官等,为行文方便,下文简称为“州长”或“地区首脑”。

   [4]参见ПодредОрловаД.И. Региональнаяполитика –2016. М.: Грифон, 2017;КыневА.В, ЛюбаревА.Е.Региональныеиместныевыборы 2014 годавРоссиивусловияхновыхограниченийконкуренции, М.: Фонд «ЛиберальнаяМиссия», 2015; CameronRoss, “Regional Elections and Electoral Authoritarianism inRussia”, in White Stephen, Russia’s AuthoritarianElections, London: Routledge,2011, pp.111-131等。

   [5]参见OraJohn Reuter, The Origins of DominantParties: Building Authoritarian Institutions in Post-Soviet Russia, Cambridge: CambridgeUniversity Press, 2017; КоргунюЮ.Г. Партийнаяреформа 2012-2014 гг. и структура электоральных размежеваний врегионах России// Полис. Политические исследования. 2015. №.4. C.97-113.等。

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文章来源: 俄罗斯研究杂志 公众号

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