虞崇胜 何路社:我国县域地方治理权力架构的考察及讨论

——兼与杨华、陈柏峰及欧阳静先生商榷
选择字号:   本文共阅读 991 次 更新时间:2019-05-16 17:43:50

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更无硬性之规定。所以,他们不想担当,因为从对上负责的角度来讲,没有动力与压力,因此多一事不如少一事。何况,公开机构编制人员信息,对其县里今后增加人员必然是一种制约。反之,如果这些县级领导是实行直接选举的话,为了赢得选举必然要对下负责,则从对下负责的角度变成有动力与压力,因此少一事不如多一事,因为要以此来争取民众选票,自然就会敢于担当,积极回应民众的各种合理利益诉求。

  

   4、县域地方治理权力架构存在一些尚未界定清晰的权责重叠,这种权责交叉错位现象也是政治效率的桎梏,应明确不同的上下位权之间的权责归属,建立科学合理的县域地方治理权责体系。其中,最主要是县人大主任在县域地方治理中的权责地位,其从文本上讲仅次于县委书记,对县域一府一委两院国家权力机构领导职务担任者负有领导和监督的责任与权力。但是,其职权中最主要的部分与县委书记交叉重叠:《中国共产党地方委员会工作条例》规定,县以上地方党委“在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”、“对本地区重大问题作出决策”和“按照干部管理权限任免和管理干部”。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》则规定地方各级人民代表大会是地方国家权力机关,人大常委会享有决定重大事项、人事任免和对“一府两院”工作的监督权。从中我们不难发现,县委和县人大两种上位权具有基本上的权责同一性。

  

   可是,由这两种上位权的权责同一性与党的领导体制决定,现在这样的县委与县人大机构分开各自设立,在政治实践中必然造成如此情形:(1)政治实践中无法把县委“重大问题”的决策权和县人大“重大事项”的决定权区别开来并统一起来,党管干部人事的原则下也无法坐实人大的人事任免权。(2)县人大必须自觉地服从和接受县委领导,其对一府一委两院的监督,如涉及到县委决策、意向或部署,即使有不同看法,也很难行使。(3)县人大代表是县人大的最主要人力政治资源,但县人大代表并非专职,其主要身份角色是本职工作。其中,不少县人大代表属于党员领导干部,且在县人大代表组织结构中和人大会议上处于核心地位,起关键作用。所以,县人大这些法定职权只能是程序性的非实质性权力,使之在政治现实中实际上的权责地位远居于县长之后。县人民政府县长负有县域地方治理中行政执法方面的最大具体执行权力及责任,虽然文本上受县人大主任的领导和监督,实际中的权责地位仅次于县委书记。

  

   对此,最正确有效的对策其实最简单,即实行县委与县人大合署办公,由一个权力人格化主体身兼县委书记和县人大主任二职。这一制度安排的合法性来自于其必须依次通过两种不同的直接选举:先是由全县党员直接选举出至少两名以上的党员身份县人大主任候选人,然后由全县人民从中直接选举出县人大主任。并且,当选者同时成为县委书记。一府一委两院权力机构领导职务选举,一并同时按此程序进行,当选者也自然成为县委副书记或常委。这样,党的领导和人民当家作主,从程序形式到实质内容上都得到了真正的有机统一。其能够避免现在县委与县人大两种具有同一性的上位权交叉重叠,相互产生摩擦的状况,从而还节省政治资源,提高了政治效率。

  

   五、结语

  

   县域地方治理体系与治理能力是“骨架”与“血肉”的关系,属于体制机制的县域地方治理体系居于更加基础的位置。所以,提高县域地方治理政治效率应该从基础入手,通过理顺体制机制,以制度创新破解结构性障碍。十八大以来我国县域地方治理在制度建设方面取得了历史性成就,但体制机制建设依旧任重道远,各类结构性障碍仍然是县域地方治理权力架构全面深化改革的梗阻,各种权力运行不当现象还是大量存在。县域地方治理权力架构应注重责任指向的人民本位,调整摆正好中央与县域地方的相互关系,既要落实完成上级政府布置的各种工作任务,更要对下负责履行为人民服务的天职。我国现行中央与县域地方的相互关系,突出特征是县域地方治理活动往往主要受制于上级政府的任务分配与激励措施,这有可能会导致对民众责任的忽视,引发公共服务提供不足、利益表达渠道失效等问题。在国家治理现代化背景下,其需要通过改革原有的制度结构与激励体系,鼓励县域地方治理更加积极地回应民众需求。必须客观把握县域治理中,治理主体——宏观领导与具体执行两种类型权力者的选任及委任,和治理方法——权力结构的集权分权及权力运行的法治人治之间的辩证关系。相对而言,前者更重要更根本——人的因素第一,其是县域地方治理中最积极最活跃的因素。不能最科学最合理地正确配置这种社会最关键最稀缺的权力资源,正是目前县域地方治理中所有矛盾和问题的症结所在。

  

   参考文献  

   1、陈明明:《双重逻辑交互作用中的党治与法治》,《学术月刊》2019年第1期  

   2、习近平:《加强党对全面依法治国的领导》,《求是》2019年第2期  

   3、参见邓小平:《党与抗日民主政权》,《邓小平文选》第1卷,北京:人民出版社1989年版和邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第2卷,北京:人民出版社1994年版  

   4、佟道:《对职能部门“党政合一”机构设置的设想》,《社科信息》1993年第7期  

   5、《习近平谈治国理政》第2卷,北京:外文出版社2017年版,第18页  

   6、虞崇胜、何路社:《论中国特色社会主义制度的权力架构进一步科学化》,《战略与管理》2018年第3/4期  

   7、毛泽东:《在陕甘宁边区参议会的演说》,《毛泽东选集》第2卷,北京:人民出版社1991年第2版  

   8、邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第2卷,北京:人民出版社1994年版  

   9、杨华:《县域治理中的党政体制:结构与功能》,《政治学研究》2018年第5期  

   10、陈柏峰:《党政体制如何塑造基层执法》,《法学研究》2017年第4期  

   11、欧阳静:《政治统合制及其运行基础——以县域治理为视角》,《开放时代》2019年第2期

  

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本文责编:川先生
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