贾康:财政与国家治理现代化

——基于学理和实践的多维认知
选择字号:   本文共阅读 790 次 更新时间:2019-05-02 18:20:39

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   之后才提出了税利分流以及财政体制的分税制试点,直到1994年进行财税配套改革。分税制改革,使得中国现代财政制度建设出现了由行政性分权向经济性分权的决定性转变。在分税制状态下,经济性分权是指所有企业不问所有制情况,不看规模大小,不讲行政级别,也不区分隶属关系,在税法面前一律平等,各个企业依法缴纳国税和地税,至于共享税,是各级政府之间按体制处理的财力分配,跟企业无关。依法交税之后,税后可分配的部分,按照产权规范和政策环境,由企业自主分配。这真正解决了所有企业在市场竞争方面所要求的公平视角上划出公平竞争“一条起跑线”的问题。过去各个行政主管对企业可以过多干预和关照,分税制之后所有企业依法纳税,在市场中拼核心竞争力,优者能够扩大市场份额,劣者便会萎缩,并且还存在破产出局的淘汰机制。跨隶属关系、行政区划和所有制性质的存量兼并重组,以及国企淡化乃至取消行政级别和对接企业家市场等改革,也就可以顺理成章地探索和展开了。

  

   (三)进一步深化分税制改革

  

   1994年的分税制改革,其实并不只解决了中央和地方的关系问题,当年还解决了政府和市场主体,即各级政府和企业关系如何正确处理的制度建设问题,而且这对于全局来说是第一位的问题:改革以来一直探寻如何让企业活起来,必须在制度安排上有一条可持续的发展之路,分税制改革构建起了与市场经济对接的框架。因此,这不是延续过去行政性分权的思维和做法,而是经济性分权,真正改变了以往按条块分割的行政隶属关系控制企业和组织财政收入的旧体制症结。中央和地方的关系、各级政府间的关系,也有了规范化处理。

  

   到目前为止,对于分税制改革的评价,中国理论界的认识往往不到位,一般的说法是分税制改革解决了中央过日子的问题。但这只是表面现象,1994年经济性分权的历史功绩,是使政府和市场、企业的关系走上正道,再加上中央和地方关系的规范化,奠定了如今国家治理体系、治理能力现代化制度安排的基础。除此之外,第三种重要的关系便是社会生活中凸显的公权主体和公民的关系,政府和纳税人的关系。社会成员、自然人要在财政分配体系里受到各种各样的调节,个人所得税对应的纳税人就是自然人。这三大关系的汇合点在财政,而现代财政制度如何适应这种客观需要从而服务于全局,也要从现代国家治理、现代市场体系、现代财政制度三个关键词的连接上进行。进一步地说,如今的财政体系应该是一种服务于全域国家治理的体系,所谓“跳出财政论财政”“财政为全局服务”,实际上是需要意识到财政的分配作用渗透、传导到了社会经济生活的方方面面。货币政策更多涉及经济,财政直接涉及经济、社会、政治方方面面,无时无刻不在产生着渗透、影响、辐射作用,是国家治理的重要基础与支柱。

  

   有些人认为地方隐性负债、土地财政短期行为等等弊病是分税制造成的,但是根据中国几十年的体制演变,以及放眼全球国际经验,再结合中国反反复复探索的本土经验,可以认为搞市场经济,中国财政除了分税制之外别无他路。实际上,分税制改革后的基层财政困难、土地财政、地方隐性负债等问题,恰恰是改革在贯彻落实中受阻而形成的。贯彻落实中最基本的的受阻情况是过去弊病丛生的旧体制因素仍然存在,省以下的地方没有完全进入分税制状态,复杂多变、讨价还价色彩相当浓厚的分成制仍然广泛存在,甚至一些困难地方和基层,干脆实行包干制。产生这些问题的原因,是因为虽然中央和省为代表的地方之间建立了分税制框架,但对于省以下的地方,只给出了一个基本导向。省以下各地可根据具体情况,设计分税制的实施方案。但是省以下的很多地方,表面上是按照分税制来实行,实际上却是按照不同的税种分成,即分成制。财权重心上移,而事权重心层层下移,上面千条线,最后一根针,要在乡镇、基层的针眼里穿过去落实。因此,制度的有效供给跟不上,本该由分税制内在逻辑所产生的正面效应没有发挥,基层财政困难在一段时间里非常突出。待到基层财政困难有一定的化解之后,财力和事权如何顺应、如何结合好的矛盾也还没有完全解决,又出现了地方隐性负债,还加上了使得地方依靠自己辖区之内“靠山吃山、靠水吃水”的土地开发,做出在土地批租环节尽量一次拿足收入的土地财政短期行为。这并非分税制改革所造成的问题,而恰恰是分税制改革在省以下地方的贯彻落实中受阻造成的。前已强调1994年建立的分税制新体制框架,是经济性分权,如今的问题是如何继续深化改革,完成当年没有能够完成的省以下深化改革任务。省以下分税制体制贯彻落实遇到的难点,在于五级行政层级的分税方式,这在国际上没有任何经验,曾试图探索的“中国特色”解决方案也已被实践证明此路不通。分税制下各级税基的合理配置,面对了税种的适当调减进程,如何在五级行政层级间合理分税仍是无解。因此需要实行“扁平化”改革[3]。农村税费改革以后,中国主要的农村区域水到渠成地实行“乡财县管”,乡镇不再作为财政的实体层级,属于县级预算所管的预算单位——在财政的实体层级意义上,基层已不是乡镇,而是县。另外,根据浙江经验,财政上可以首先实行省直管县,承认市和县的行政不同级,但财政同级。这样中国的财政层级就可以扁平化到中央、省、市县三级。财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》提出,2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。但很多地方仍处于含混状态,有省直管县的试点,却没有在全行政区铺开。“三个层级”的体系再造问题是分税制深化改革中的现实问题,是务实解决现代财政制度建设的构架创新中的改革难题[4]。

  

   简单勾画现代财政制度所需的制度供给框架,就应坚持经济性分权的基本路径,往下要配套联动,通过大部制、扁平化的政府机构系统化再造的实质性改革,形成人民代表大会授权委托的三级政权,并合理清晰地确定各级事权,以及各级政府共管职责的配合。一级政权要有一级合理的事权,还要有一级与事权顺应的财权。财权最关键的问题,首先是解决稳定的、大宗的收入,收入主要靠税收,因而要处理好税基的配置问题,例如关税体现国家主权在经济生活中的调整机制,应掌握在中央手中;房地产税没有外溢性,不动产坐落在各个辖区之内,且相关的信息复杂程度较高,适合地方政府因地制宜地掌握信息,操控相关税收条件。税基的合理配置方面,还有很大的研究空间,以形成正确的原则和方案。“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基”后面跟着的是一级预算,现代财政所有功能的实现,落到运行载体上,就是要形成现代意义的预算。美国进步时代的启示和其他国际经验,可以给“现代意义”提炼出要点。预算作为一个收支计划,必须事先决定,并充分反映民意,才能够有现代预算的特征——要有权力制衡之下社会多方的参与来磨合,一旦通过最高权力机构(在中国就是人大)审批通过,便形成有法律效力的执行文件,要严格执行。所谓严格执行,除了数量、结构、进度上的严肃性之外,最主要的是要有问责,要有事前、事中、事后全套的绩效考评和监督,这样才能够达到公共利益最大化,在公共资源配置优化的目标导向下求得实际效果。所以,政权、事权、财权、税基之后的预算,落到运行载体上,体制里按照扁平化方向由五级收缩到三级,使预算在整个制度安排里,各个逻辑环节能够内洽地环环相接,顺畅地可持续运行。后边还包括国有资产在各级的管理权——“一级产权”,以及中央地方各自都必须行使的有偿融资的“一级债权”,再加上中央、省两级自上而下的转移支付,全都需要相互配合。

  

   很多人没有理解财政分配体系怎样实现服务全局的功能。各个地方之间的基本问题是横向不均衡,由各种自然条件、历史原因、发展上的种种特色因素造成,有发达的增长极区域,有增长贡献边缘化的欠发达地区,但都是我们整个中华民族大家庭的组成部分,都是国家统一、民族团结的不可分割的部分。这些欠发达地区,需要得到中央政府职责之内重要的针对性支持,中央政府在满足本级支出的需要之后,财力构架中的剩余部分就应有区别地用于支持欠发达地区,以及全局战略需要的新的增长极区域等等所体现的转移支付财力。这可称为以中央、地方间财力分配的纵向的不均衡,来矫正地方间发展以及财力格局的横向的不均衡。不论是联邦制的还是非联邦制的市场经济体,同样如此。美国是联邦制,其联邦政府拿到的收入以一部分满足本级支出需要之后,剩下很大一部分进行转移支付;日本虽实行单一制,但同时强调地方自治,其中央转移支付也是非常有力度的;英国、新西兰、澳大利亚,莫不如此。这种自上而下的两级转移支付,如果一定说有集权特征,那么可说是中央政府在必要的经济分权之下进行财力集中,然后据此履行其应该履行的职责。至于如何提高其合理程度,是转移支付设计的优化问题。除了自上而下的两级转移支付,还要配套必要的对口支援、生态补偿等等横向转移支付。

  

   从现代财政制度的发展看,中国在服务于现代化全局中应该达到的境界,就是在事权合理化之后,使财权与事权相顺应,财力与事权相匹配。在制度建设方面,服务于现代国家治理、现代市场体系的有效构建,必须是“扁平化”三级框架之下“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权”和两级自上而下的转移支付和辅助性的横向转移支付,这应是我们规划并力争的一套现代财政制度建设前景。

  

三、不可忽视的动力机制:现代政治文明建设和现代发展理念的落实


   在推动国家治理现代化的进程中,现代政治文明建设为财税改革发展注入法治化规范化力量,而以创新发展作为第一动力的现代发展理念则为深水区改革的攻坚克难加码助力。新时代背景下,为更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,现代政治文明建设和现代发展理念的落实不容忽视。

  

   (一)推进现代政治文明建设

  

   党的十八届三中全会对全面深化改革重大问题作出重要决定后,党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了战略部署。“全面依法治国”体现的“政治文明”也是锁定的现代化取向,现代政治文明的制度建设,要从根本大法开始,依宪执政,依宪行政,还要落到方方面面的法律上。比如现在推进的PPP,企业最担心政府的政策更改、领导变脸。一个项目生命周期可能几十年,会经历十届左右的地方政府任期,若要防止对企业的这种潜在威胁,就必须有让企业吃下定心丸的法治条件。所以,除了宪法、预算法、合同法、项目的招投标法等法律的协调配套之外,还必须对PPP形成专门立法,这是一个必然的发展方向。

  

在现代政治文明的推进过程中,财政对全局可能的贡献可以借鉴美国“进步时代”的启示。美国崛起为世界头号强国,就是在1880-1920年间,经历了被人们称为“进步时代”的制度建设时代,当时随着美国经济的高速增长,各种利益之间的协调问题越来越突出,各种民意诉求和政府之间如何形成良性互动的挑战也越来越突出。美国人从这种浑沌状态走出来的方法,就是在对全社会有打击影响的事情发生后,进行“亡羊补牢”的立法。例如“三角衬衫厂大火”引出美国明确立法,规定所有多层建筑物必须外挂金属疏散梯,否则不许动用。要靠法律举一反三,在损失发生后真正做出尽可能防止再发生的制度建设,这就是美国进步时代给中国的启示之一。在美国,几十年期间靠这种矛盾中的多方互动,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《财政监督》2019年第6期

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