王燕:晚清杂税与杂捐之别刍论

——兼论杂捐与地方财政的形成
选择字号:   本文共阅读 434 次 更新时间:2019-04-04 22:12:56

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王燕  
向无报解司库者”。(48)

   正如彭雨新先生所言“有的将某项捐款指作某项用途,如因办学而抽斗捐,斗捐的征收和支用便由学务经管人过问;因办警务而抽戏捐,戏捐则由警务经管人过问,多一税即多一事端,多一事端即增一浮费,名为专款专用,实则予取予求”。(49)当然,杂税之中亦有留归地方,属于地方财政者,广东杂税中有一种称为“各县小税”的杂税,如会同县的车税,始兴县的木税、油槽税,文昌县的菜税等,解额极少,大多留作“地方公用”。(50)又如直隶,“各项杂税,除额定解司数目外,尽为地方用款。额解者皆报部,即国家税也。此外俱近地方税”。(51)

   在杂捐中亦有解归中央,属于国家财政者,如各省为摊还赔款而加征的所谓“五项捐”,均解归中央,作为赔款之用,如福建,“新案赔款,福建应摊八十万,其额取之五项捐”,分别为随粮捐、贾捐、铺捐、膏捐、酒捐。其中随粮捐、贾捐、铺捐,“为地方税中供国家赔款用”,仍属于地方税性质。膏捐、酒捐则属于国家税,“为国家税中经常之特捐”。(52)在现存档案中,也发现有些省份的杂捐报解中央,如安东(丹东)在大东沟、沙河子等处抽收船捐,“光绪十二年分,自二月二十八日开关起,至九月二十一日闭关止,抽收木料船捐库平银六千三十两七钱八分五厘二毫。又收粮石船捐库平银一千四十七两七钱一厘”。这些银两,除开支一成经费外,其余均“提存道库,备放兵饷”,并作为中央财政的一部分,按时奏报户部。这种“船捐”的抽收原因,是“增兵屯驻,需饷孔殷”。(53)

   又如安徽米捐,据光绪三十二年安徽巡抚诚勋奏称:“伏查江宁于芜湖创设米捐局,事在光绪二十一年。其时,皖省并未抽收米捐。嗣于二十六年六月,因增兵筹饷,始派候补道郑炳勋赴湖创捐……二十七年七月,又因饷源日绌,续派候补知府许鼎霖赴湖议加……二十七年九月,皖省奉派偿款银一百万两,设立筹议公所,凑集各捐,复饬加米捐。”(54)

   再如安徽有木牌捐、木行捐,系光绪二十八年以赔款不敷,劝谕木行各商认缴。木捐之性质分为二种,木牌捐虽在正税之外,然既因筹饷而设,仍为国税,系报部杂项。木行捐纯为营业税,其归筹议公所凑解赔款,亦与筹饷捐项同为国税无疑。(55)

   从这里可以看出,有些捐种是否解归中央,与抽捐原因及抽捐对象密切相关。

   上述之外,我们还必须注意,“捐”的称谓,还承载着一定的财政思想和中国文化传统。关于“捐”的称谓之历史本意,民国年间的财政史家吴兆莘先生已经做过恰当的论述,他说:晚清的杂捐,“不称为税,而称为捐。即厘金在创设之初亦称为厘捐,此外对于征自商民者,亦称月捐、亩捐、粮捐、草捐、花捐、布捐等名称。捐本义捐,即捐助之意,故系由人民之自由意志者,对于强制征收之公课,而用此名,实非适当”。(56)也就是说,“捐”本为捐助、捐输、报效,属于急公好义的自愿行为,与税收的强制性特征决然不同,用“捐”之名义来命名各项新增税种,不过是“衔美名而免聚敛之议”。对另外一些特殊的捐,如妓捐,时人也认为有碍美风良俗,浙江道监察御史王步瀛称:“尤为天下之奇闻者,则无过于妓寮一捐。言之可丑,闻者赤颜。夫妓寮之捐,闻始于湖广督臣张之洞,继之者为直隶督臣袁世凯,大率迫于筹款,误听劣属下策,原不必论。惟前阅邸报,工巡局亦奏请抽捐京城妓寮……殊为骇异。夫礼以防淫,犹惧不给,今乃弛其法,以导之为奸。是凡天下至污贱凶恶之事举可弃法以牟利,而刑部之律亦可不设,古今亦何尝有此政体。即谓国家今日穷困已极,亦不应科敛此等钱文,以资国用。”(57)称之为“妓捐”实在有失天国颜面,后来改名为“乐户捐”。类似捐名的改易,也颇有意味。

  

   三、杂捐与地方财政的自发形成

  

   作为传统农业社会,清初以迄道光末年,田赋一直是岁入之大宗,财政收支相对稳定。中央与地方的财政关系也如陈锋研究认为:“在清代,并没有严格意义上的中央财政与地方财政的分野,但有以‘起运’、‘存留’为标志的中央财政与地方财政的划分,并且存在着中央财政与地方财政的调整与变动。”(58)晚清由于巨额赔款之摊派,新政事业之扩张,使岁出变态性增加。中央对地方只问岁入之结果,不问收税之方式,无形中赋予了地方捐税开办权,正如彭雨新所言:“省一级被赋以征课附加之权,其后果必然是旧税愈加愈重。州县官过去只有催征田赋的任务,绝无兴办新税的权柄。现在州县可以自行决定征收某种新捐,州县官与地方绅士在税捐上有更多的分肥机会。”(59)在此前提下,大量不被中央所掌握的杂捐泛滥生长,成为“向未报部”的外销款项。可以说,杂捐在很大程度上成为地方财政尤其是县级财政的主导力量。

   客观地讲,晚清时期,杂税、杂捐在财政收入的总体格局中占有重要地位,并非梁启超所言,杂税、杂捐“于国家财政,不过九牛一毛,徒以供官吏中饱,劣绅包揽之资,而小民不胜其扰”。(60)清理财政最终的结果,更能在数据上对此进行验证。史志宏、徐毅将宣统三年预算各项税入与甲午前奏销平均数进行了对比,并对外销收入进行了估算,但认为杂捐非独立税种,可以参考。(61)据《清朝续文献通考》记载,光绪十一年至光绪二十年,岁入无太大变化,徘徊在8千万至9千万两之间,(62)甲午战争后,赔款、新政迭兴,光绪二十九年,财政收入10 492万两,支出13 492万两,赤字达3 000万两。(63)但经清理财政后,光绪三十四年,各省岁入已达20 429万两有余。(64)宣统元年,各省岁入除受协不计外,共收银26 3219 700两。(65)吴廷燮《清财政考略》对宣统元年入款记载与此数相同,并对光绪十年至宣统年间的岁出入变化如是缕述:

   按岁入岁出,自光绪十年改办以后,数目视前为核,而外销仍未列。庚子而后,各省取办赔款、练费及一切新政,出入视二十五年遂至倍蓰,于是例报岁入出之数遂不足。据三十一年,户部又印出入表,虽视例册为多,仍非实数。自三十四年奏办清理财政,有和盘托出,不究既往之条,而各省有年报,有季报、日(月?)报,于是外销陋规之显所在毕献,臧获锱铢亦报公牍。三十四年奏各省岁出,遂增至两万万以上。宣统元年则至二万六千万,宣统三年预算全国岁入则至三万万以上。(66)

   依吴廷燮《清财政考略》所载《宣统元年岁出岁入等表》计算,宣统元年正杂各税合计1 757万两,正杂各捐合计4 769万两。(67)必须注意的是,虽然吴先生阐明此处正杂各税为“契、当、牙、烟、酒、牲畜、矿、出产销场、木植、丝、蚕、渔业、苇(杂税当、牙、烟、酒、牲畜各省多有,余不尽同)”,正杂各捐为“地亩、房、铺、车、船、牲畜、戏、妓(杂捐之属,多者有至数十名目)”,但实际上,正杂捐之数应包括有些省份将厘金转化的统捐之数。

   吴先生的记载,阐明了光绪年间至宣统年间财政岁入的急剧变化,以及财政统计上的问题。笔者认为,这种“外销”“锱铢”款项,事实上多由杂捐形成。如果按照《清朝续文献通考》记载,在财政岁入未突增前,光绪二十年传统厘金数为1 418万两有余,如果考虑到各种变量,那么可以估算清末杂捐数应在2 000万两左右,而这些岁入则不同于大多“向有报部”的杂税,其已然已被县级财政所支配,用于新政等地方公共财政的支出。

   相比较而言,杂捐在地方政府财政困窘的情况下,在一定程度上又确实承担着公共财政的职能,正如《福建全省财政说明书》所总结的抽捐原因:“其抽捐之原因有四:曰学堂,曰警察,曰公益,曰善举。”(68)也就是所谓的“各量地方所出,以谋地方所入”。(69)或“因特定之事而抽收”。(70)

   如福建有以下杂捐:铁路随粮捐,供地方铁路用;米捐,供地方学堂、巡警用;茶捐,供地方学堂、巡警、育婴、习艺所用;当铺捐,供地方桑蚕讲习所用;官渡捐,供地方善举用;牛皮捐,供地方劝学所用;桥会捐,供地方公益用。(71)

   如河南有以下杂捐:陈留县斗捐,府中学堂经费,本县学务用款;陈留县花生捐,半充学费,半充警费;中牟县斗捐,府中学堂经费,本县学务经费及警务教养局经费;中牟县花生捐,警务经费;商丘县斗捐,学务经费;汲县庙捐,府实业学堂经费;新乡县斗捐,府中学堂经费,本县学务用款;新乡县戏捐,学务经费;辉县戏捐,充作警费;辉县契尾捐,学务经费;获嘉县煤捐,学务经费;封丘县斗捐,各种报章经费;封丘县戏捐,劝学所经费。(72)

   事实上,前述诸多事例已充分体现了各种杂捐的征收与地方公共财政、公共事业的展开存在着密切的关系。可以说,中央默许地方就地筹款之态度,在客观上赋予了地方杂税特别是杂捐开办权。所征之杂捐,用于地方新政等自支,主观上地方又具有了财政支配权。为了征收各种杂捐,各县往往设立各种局所,予以征收和管理。如山西各县设立的局所见于记载的有:斗捐局、清徭局、清源局、公和局、便民局、财政局、劝学所、学堂事务所、教育会、自治事务所、办捐公局、公务局、办公局等,“用人、设局、收钱、应差”,均自行决定,“所有局绅薪水杂支,并支应过境往来各项差使,均由局绅经理”。(73)

   综上,不难看出,地方财政基于杂捐而取得征税权并自行开支,杂捐数额也由“锱铢”之款而构成巨大的外销之款,同时也建立了专门用于收捐的机构部门和人员。在杂捐的征收过程中地方财政特别是县级财政俨然已自发形成。财政清理只是让这些外销款项水落石出而已,这也是杂捐或“苛捐杂税”作为晚清罪恶之花,对财政现代化进程中的一个勉强助推。

   ①参见陈锋:《清代前期杂税概论》,《人文论丛》2015年第1辑。

   ②吴兆莘:《中国税制史》下册,北京:商务印书馆,1937年,第5—6页。

   ③贾德怀:《民国财政简史》下册,北京:商务印书馆,1941年,第606页。

   ④周育民:《晚清财政与社会变迁》,上海:上海人民出版社,2000年,第390页。

   ⑤何汉威:《清代广东的赌博与赌税》,《中央研究院历史语言研究所集刊》第66本第2分,1995年。

   ⑥徐毅:《晚清捐税综论——以1851-1894年为背景》,《中国经济史研究》2009年第3期。

   ⑦陈锋:《清代财政史》下册(《中国财政通史》第7卷),长沙:湖南人民出版社,2013年,第353页。《晚清财政说明书的编纂与史料价值》,《人文论丛》2013年卷。

   ⑧陈锋认为,清代的财政收入主要由田赋、关税、盐税、杂税四项构成,见《清代财政收入政策与收入结构的变动》,《人文论丛》2001年卷。

   ⑨郑观应:《度支》,见《盛世危言》,郑州:中州古籍出版社,1998年,第285页。

   ⑩《清德宗实录》卷426,光绪二十四年八月壬午。

   (11)参见陈锋:《晚清财政预算的酝酿与实施》,《江汉论坛》2009年第1期。

   (12)《大清光绪新法令》第2册,第1类《宪政》,北京:商务印书馆,1910年。参见《度支部清理财政处档案》,清宣统年间铅印本。

   (13)《调查全省岁出入细数款目》,见《度支部清理财政处档案》,清宣统年间铅印本。

   (14)《申报》,宣统元年七月初六日,第4版。

   (15)参见陈锋主编《晚清财政说明书》1—9卷,武汉:湖北人民出版社,2015年。按:原说明书有的没有目录,有的目录与内文不统一。

   (16)《安徽财政沿革利弊说明书》第7编,《杂税·总论》。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《清华大学学报(哲学社会科学版)》 2018年03期

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