王燕:晚清杂税与杂捐之别刍论

——兼论杂捐与地方财政的形成
选择字号:   本文共阅读 434 次 更新时间:2019-04-04 22:12:56

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王燕  
今则沿用为一切租税之总称矣。曰SCOT(按:系指习惯上特别订定之税而言),曰BEDE(按:系指封建时代日耳曼之佃户付与贵族之地主之税而言),曰TALL(按:系指通行道路及桥梁之税而言),曰DUTY(按:系指专课货物之税而言),均得概括于TAX义中。与我国“税”字为表示公经济收入之广义,可以为概括一切公经济收入上狭义之名词不谋而合。互相印证,其一例也。惟训诂究有差异之点,近时诂TAX者,其最流行之说,为人民之义务及为人民之赋课金两义。今我既欲采用彼都之租税制度,势不能不援六书假借之例,假借义务与赋课金两义以诂“税”字,庶几租税之领域易明。领域明,而何者为税,何者为非税,当此租税法未定之时,即可一望而知。(23)

   当时这种引古意、借西语,对税、捐、厘的梳理无疑是有意义的。可惜的是“何者为税,何者为非税”,依旧不明。但至少可以得出时人已注意到唯我国晚清的特有税种——捐之特殊性的初步探讨。

   也许正因为文献上有杂税、杂捐“同类异名”之说,而同一纳税名目,在不同情况下既有“税”,又有“捐”,如安徽最为传统的契税,又由地方附加契捐。“至各属带收契捐,多因教育、巡警而起,原属地方附加性质,与正税无涉,故省章仍准循旧办理”。(24)以及时人认识的不清晰,所以才导致了前此学者对“杂税”“杂捐”的混淆。但大多数学者没有注意到晚清文献对杂税、杂捐已经有所划分,并有一定的认识。

  

   二、“杂税”与“杂捐”的主要区别

  

   中国传统社会在国家与人民之间的物质财富分配关系上,历来存在着轻徭薄赋、藏富于民的财税思想或经济思想。但晚清在中央财政困窘、入不敷出,而赔款、外债、新政又在在需款的双重压力下,无论是杂税还是杂捐,名目繁多、肆意横生。正如《支那经济全书》所评论的:“清国旧制遵循量入为出,甚少增加新税。而在风气闭塞、工业未起之时,又缺少各种官有实业。自太平天国以后,战乱频仍,又经义和团事变、甲午战争,对外须赔款于列国,对内有自强新政,所需经费日趋膨胀。各省旧有之收入不足供给,乃设法增加租税,以为新政之财源。”(25)这里所谓的“设法增加租税”,实为各种杂捐杂税之繁兴。“杂税之中,其名目甚多,不胜枚举”。(26)有所谓“同一货物斗秤有捐,落地有捐,厘金有捐,车船旁门又莫不有捐。同一名目,户部有捐,旗衙门有捐,民衙门有捐,将军府尹各衙门又莫不有捐。一捐再捐,琐细烦苛,商民交困”。(27)

   在总体上,晚清的杂捐名目要多于杂税,这是表面上的一个区别。

   还在咸丰十一年,咸丰帝就谕称:“朕闻各处办捐,有指捐、借捐、炮船捐、亩捐、米捐、饷捐、堤工捐、船捐、房捐、盐捐、板捐、活捐,名目滋多,员司猥杂。”(28)光绪后期,浙江道监察御史王步瀛奏称:“近年赔款、新政,需款日繁,而取民之术亦日多,曰米捐,曰粱捐,曰酒捐,曰烟捐,曰膏捐,曰灯捐,曰亩捐,曰房捐,曰铺捐,曰车捐,曰船捐,曰茶捐,曰糖捐,曰赌捐,曰靛捐,曰粪捐,曰绸缎捐,曰首饰捐,曰肥猪捐,曰中猪捐,曰乳猪捐,曰水仙花捐。巧立名目,苛取百姓不可胜举。”(29)从“捐”之名目可以看出花样百出。《福建全省财政说明书》称:“杂捐凡七十余项,其中以划作赔款用之粮、贾、铺、膏、酒五项为最普通,亦最大宗。次则柴把出口、纸木、牙帖各捐,又次则烟叶、炭、水果、砖瓦、竹木各捐。”(30)《广东财政说明书》称:“广东正杂各捐一项,名目繁多,大如房、粮、屠、酒、膏、牌等款,遍于全省,为岁入之大宗。其余零星各捐,毫末已甚。”(31)据晚清各省财政说明书所列示的杂税、杂捐名目,也可以看出二者的多寡。如奉天的杂税名目有契税、烟税、酒税等20项,杂捐名目有亩捐、车捐、船捐等44项。黑龙江的杂税名目有酒税、烟税、油税等30项,杂捐名目有警学饷捐、三费饷捐等42项。福建杂税名目有契税、当税、牙税等11项,杂捐名目有随粮捐、贾捐、铺捐等79项。

   杂税与杂捐在实质上的区别,主要有如下数端:

   第一,杂税的名目较为单一,命名正式,一税之后,一般不会反复征税。杂捐则往往名目繁杂,命名随意,对一种物品反复征捐。如江西之猪捐,“或名猪牙(贵溪学堂经费收入),或名猪行捐(安义地方自治事务所经费收入),或名猪捐(安义自治所、永丰罪犯习艺所经费收入),或名猪牙捐(永新警察、统计处经费收入),或名出口猪捐(永新、永丰警察经费收入),或名猪仔捐(宁都学堂、安远警察经费收入),又名小猪捐(万安警察经费收入),或名本地猪捐(信丰警察经费收入)”。(32)又如广东,“房捐”中有房铺警费、陆段铺屋警费、满洲八旗房捐警费、汉军八旗房捐警费、各属房铺等捐等,“屠捐”中有牛屠警费、各属屠捐报效、猪牛捐、牛皮捐等。“保良公司妓捐”中有花楼警费、艳芳楼警费、保益公司妓捐、南词班警费牌费、花楼房捐警费、酒楼警费、花酒艇警费、宴花筵艇警费、各属花捐等。(33)

   正因为有这些巧立名目的捐名,所以有“民不病赋病役而病捐”之谓。(34)又有“苛细杂捐,莫若现今之甚”之说。(35)更有记载称:“自举行新政,就地筹款以来……有由地方官劝办者,有由委员经理者。旧有之捐,增其额数,新设之捐,极力扩充。而不肖之土人,在官家之志在筹款也,每假地方办公之名,以济其鱼肉乡里之私……现在民间之物,向之无捐者,官家从而添设之,官家未经议及者,土人出而包办之。彼捐米豆,则此捐菜果;彼捐鱼虾,则此捐猪羊;彼捐木石,则此捐柴草;彼捐房屋,则此捐车马。不但无物不捐,且多捐上加捐”。(36)由此可见,捐之就地取材的随意性与税之相对固定性俨然不同。

   第二,杂税的征收,一般要经过户部的批准,征收税则、征收数目以及银额拨解、留存等都要按时奏报。所谓出入皆有案可查。如陕西杂税,“曰契税,曰当税,曰牙贴,曰烟酒税,曰牲畜税,曰矿税,曰斗秤税,日落地税,日出产税,曰销场税,目凡十”,“按年报拨”“汇解藩司,专案奏销”。(37)这基本上是通例,无需赘述。而杂捐的征收,大多由地方各州县议定,地方士绅在其中起着重要作用。所谓“自宪政筹备之命下,通中国各直省府厅州县地方,莫不以教育、巡警、自治诸务按年举办为亟亟。官厅士绅,亦罔不交相集议,谋有以次第推行”。(38)对地方官员及士绅议定杂捐征收的情况,仅就《山西财政说明书·山西全省各府厅州县地方经理各款说明书》示例加以说明:如榆次县的戏捐,“系光绪三十年,经前县周令以兴学经费支绌禀明开办,凡演戏处所,按戏价一千,捐钱一百文,由社约等按照戏约注价,亲赴学堂交纳,年约收捐钱一千余吊,向由学董经理,充作学堂经费,不假官手。宣统二年,前县叶令因筹办铁路巡警,经费无着,饬加收捐钱四十文,仍由学堂经理代收,分别拨用,向归外销”。祁县庙社捐,“系光绪三十一年前县张令以小学乃教育之根基,由存留一半斗捐项下,拨助津贴钱二百千文。又三十四年扩充改良后,常年经费,不敷甚巨,经绅董劝令,城中火神庙捐钱一百千文,七神庙捐钱一百千文,文社、圣人社、出行社三社各捐银五十两。计共钱四百千文,银一百五十两,尽数充作公立初等小学堂经费,由绅经理,向归外销”。岚县铺捐,“系光绪二十八年,经前署县刘令以奉文裁汰铺司、民壮、伞扇夫等四项工食,改充巡警兵饷,款不敷用,地方又无别项闲款抵补,当即会同邑绅,再四筹商,拟定城镇铺商通年共捐银一百三十五两,定为常年额数,遇闰照加,由行头按月摊交,以作巡兵口粮,向归外销”。兴县戏捐,“系光绪二十九年正月,经前县陈令试办戏捐,邀同绅耆,妥为筹商……向由绅董收支,不假官吏之手,系属外销”。(39)显然,这些杂捐的征收,地方官及地方士绅起着重要作用,款目也属于外销。甚至有些杂捐,属于地方私自开征,并不咨报,如江苏征收“土布落地捐,当时并未奏明,亦不咨部,但于乡民售布时每疋酌收钱文,按月包缴”。(40)再如贵州之杂税,“杂税收入,据布政司册称,原额一万二千五百三十三两五钱七分四厘。兵燹而后,解不足数”。可见杂税数额确定,但其杂捐则不同,“杂捐之名目甚繁,如船捐征于船户,屠捐征于屠案,斗捐征于斗息,其他各项杂货率多随时由各行征收,计物估抽,虽有价值,每年收入半无定额。各属多由绅士经收,办理地方公益,州县佐职亦有抽收杂捐津贴办公者,情形无甚歧异,抽收略有不同”。(41)

   可见,税之征收的强制性,更多体现在国家以政府公权力的保障上,但捐的征收,则体现在以县域为单元的地域社会圈内,基于地方士绅的威望或传统习惯法而形成的地方自治力量上。

   第三,相比杂捐而言,杂税的征收较为规范,具有相对稳定性。杂捐的征收则具有随意性,多呈现纷乱之象。《直隶财政说明书》曾经总结出杂捐征收的四种纷乱:

   一曰征收无统一机关。房、铺、戏、妓、车船等捐,有由工巡捐局抽收者,有由巡警局抽收者。船捐有由钞关抽收者,有由州县自行设局抽收者,如保定工巡局所收船捐,津贴安州二成,即以其曾抽船捐故也。其他茶捐,则由厘捐局抽收,渔捐则由渔业公司抽收,既不统一,又耗经费。

   一曰无划一章程。杂捐一项,多系随时增设,地方税章程既未颁定,本省地方长官,亦未订有划一办法。其行之不能无参差,办理不能无流弊。

   一曰收款未公布。办理财政,无时不宜与人共见,公布数目,地方财政,尤应如此。且咨议局既开,监督本省财政,为其职任,若不公布,则办事人虽甚坦白无私,终未能尽人见谅。

   一曰无稽查之法。查各国地方财政,不致妄生推测,且不至滋生弊端者,以有稽查之法。在直隶各项捐务,不但地方绅士无由稽查,即地方长官,亦未尝有随时稽查之事。今本省预算、决算,由咨议局议决,载在定章。惟稽查方法尚未订有明文,亦不可不及时办理。(42)

   《奉天全省财政说明书》亦称:“税则之有无一定,亦有足为两税划分之标准者。例如出产税、销场税、牲畜税等,凡统捐税则之有一定者,悉划为国家税。粮捐、货捐等,其性质亦与统捐无异,然税则无一定,悉划为地方税。”“同一茧税,有一定之税率者,则为国家之茧税;无一定之税率者,则为地方之茧捐。同一牲畜税,有一定之税率者,则为国家之牲畜税;无一定之税率者,则为地方之牲畜捐。其它如苇税之属于国家税,苇捐之属于地方税,皆可依此类推。”(43)杂捐的征收,无统一机关,无划一章程,无统一税则,无稽查之法,正标示着杂捐与传统杂税的不同,以及杂捐征收的随意性或不确定性。(44)

第四,“杂税”一般由地方统一征收汇解上缴,大多属于中央财政或国家税性质,“向系报部”。“杂捐”则多为地方征收,并为地方所用,大多属于地方财政或地方税性质,名目繁多,看似零星,却集腋成裘,大多是不被中央所掌握的外销款项。刘增合对清季广东、奉天、山西等省的内外销收支进行了统计,从中可以看出,杂捐的收入多为外销,且数量远远超出杂税。(45)所谓“就同一之物件而征收之税捐,在国家税宜曰税,在地方税宜曰捐,以志区别”。(46)奉天财政说明书所列示的杂税,如契税、烟税、酒税、牲畜税、矿税、茧丝税、木植税、粮货税、苇税、牙税等项,均标明“向系正款”“向经报部”,列为国家税收。所列示的杂捐如车捐、船捐、房铺捐、客店捐、户捐、质捐、屠宰捐、牲畜捐、验牲捐、戏捐、乐户捐、女伶捐、卫生捐、盐梨鱼花捐、盐滩捐、木牌捐、煤炸捐、窑捐、渔捐、网捐、渡捐、桥捐、城捐、驮捐、青苗捐、菜园捐、斗秤捐、参园捐、茧捐、斧捐、路灯捐、牙捐、盐粮捐、粮捐、车头捐、扛头捐、河饼捐、墙房照捐等项,则标明“向系杂款”“向不报部”,“悉划为地方税”。(47)又如直隶,“直隶杂税,名目不一,有牛、马、猪、羊、皮毛、花布、果品等类,向系尽征尽解”。再如陕西,“陕省道府以致州县杂捐各款,均由本地抽收,以资备办新政之需,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《清华大学学报(哲学社会科学版)》 2018年03期

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