刘松山:准确把握党在宪法法律范围内活动的含义

——兼论党内法规与国家法律的关系
选择字号:   本文共阅读 391 次 更新时间:2019-03-31 17:53:22

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刘松山 (进入专栏)  

   党的十二大报告在首次提出党必须在宪法法律范围内活动的同时,明确了这个“党”所包括的范围,即:“党领导人民制定宪法和法律,一经国家权力机关通过,全党必须严格遵守”,“从中央到地方,一切党组织和党员的活动都不得同国家的宪法和法律相抵触。”[9]可见,这里的党包括从中央到地方的各级党组织以及任何一个党员。但如前所述,十二大提出这一重大论断,有特殊的时代背景,党对领导改革和宪法法律的稳定性等问题的认识,在那一时期,还受到不少局限。如果现在还不加分析地强调“党”的范围包括各级党组织和党员个人,实践中已经发生的很多党领导改革开放和法治建设的做法就不好解释。

  

   笔者认为,如果站在具体的党的组织和党内成员的角度看,对党必须在宪法法律范围内活动中的“党”,应当在两种意义上理解。一种理解是,在宪法法律反映了党的主张、反映了情况形势的需要、不需要修改的情况下,党的各级组织以及党内的所有成员,都必须无条件地在宪法法律的范围内活动。我们通常所强调的党必须在宪法法律的范围内活动,就是在这个意义上讲的。这个重大政治原则和法治原则,在任何情况下都不能动摇、不能改变。第二种理解是,宪法法律的内容已经不适应情况形势的需要,甚至阻滞了改革前进的步伐和社会发展的规律,应当作出修改,在这种情况下,必须在宪法法律范围内活动的“党”的范围,主要应当指除了党中央、中央政治局、中央政治局常委会以外的各级各类党组织,以及所有共产党员。这时候,对于党中央、中央政治局、中央政治局常委会在宪法法律范围内活动的理解,恐怕不能绝对化、机械化,因为在一党领导和执政的国情下,这三个主体是全党、全国最高政治领导力量的核心,宪法的修改、法律的制定和修改,本身就要坚持这三个主体的具体领导,涉及全党、全国的重大主张都要由这三个主体领导和提出,如果说宪法法律出台后,这三个主体永远都不能提出突破性的改革主张,不能越宪法法律既有规定的雷池一步,那宪法法律本身就成为静止的东西了,这不符合社会主义法治建设的常理和逻辑。笔者认为,有关方面应当以适当方式对这个重大问题予以阐明,以澄清认识中一些或是模糊或是闪烁其辞、欲言又止的观点说法。

  

   总之,强调党的任何组织和成员必须在宪法法律的范围内活动,是指宪法法律本身就反映了党的主张和人民意志,在两者一致的情况下,全党包括党中央、中央政治局以及政治局常委会都必须严格遵守执行,而不能说宪法法律的内容本身已经过时了,这三个主体都不能预先提出修改废止的主张。但应当提出的是,除了这三个主体外,其他的任何党组织和党员个人都必须无条件地遵守宪法法律,即使宪法法律的规定已经过时了,也必须无条件地遵守。这是由维护宪法法律稳定权威的必要性决定的,因为如果各级党的组织甚至党内的个人都可以对宪法法律是否过时进行判断,并在认为已经过时的情况下就不遵守执行,或者提出违宪违法的修改废止的主张,那宪法法律的稳定性和权威性就真的荡然无存了。

  

   六、对衔接协调党内法规与国家法律带来的影响

  

   由以上分析可以得出一个基本结论,就是对党必须在宪法法律范围内活动,需要具体情况具体分析,不能做绝对、静止、机械、僵化的理解,否则,在处理党与宪法法律的关系上,有很多问题都不好解释,不好规范,不好操作。

  

   现在,处理党与宪法法律的关系,一个重要抓手,就是用党内法规衔接协调国家法律,并以此为杠杆来撬动党对整个法治建设的领导。党的十八届四中全会提出,要加强党内法规建设,注重党内法规与国家法律的衔接协调,十九大报告进一步提出,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善党对国家政权机关的领导。加强党内法规建设,特别是协调衔接党内法规与国家法律的关系,对于提升党的领导执政能力,加强和改善党对国家政权机关领导,至关重要。但是,协调衔接党内法规与国家法律,需要在认识和实践中解决的一个前提性问题是,如何准确把握党在宪法法律范围内活动的含义,因为党内法规是党的组织制定的,党内法规与国家法律的关系,在很大程度上就表现为党的活动与宪法法律的关系。衔接协调党内法规与国家法律,有很多问题需要研究,有很多线索可以牵引,但是,其中最根本的问题和线索,是要将党在宪法法律范围内活动界定清楚,并以这个清楚的含义来确立党内法规衔接国家法律的基本原则,达到纲举目张的效果。

  

   笔者认为,结合前面所述,至少有以下几个问题值得把握和研究:

  

   1、如何看待党章与宪法的政治效力与法律效力?

  

   长期以来,我们谈到法的规范之间的效力等级时,基本局限于法律方面的效力等级,即所谓法律效力。那么,在一个完整的政治秩序内,除了法律效力的等级外,有没有其他的效力等级,比如政治效力方面的等级?应当说是有的。这涉及政治和法律的关系。对这个问题,习近平总书记在前述2015年的省部级主要领导干部专题研讨班上讲话时就提出:“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。法治当中有政治,没有脱离政治的法治。”[10]他还说:“西方法学家也认为公法只是一种复杂的政治话语形态,公法领域内的争论只是政治争论的延伸。每一种法治形态背后都有一种政治理论,每一种法治模式当中都有一种政治逻辑,每一种法治道路底下都有一种政治立场。”[11]习近平总书记以上关于法治和政治关系的重要论述对于研究中国政治与法律的关系,具有纲举目张的指导意义,但在理论研究中尚没有引起重视。

  

   具体到党章和宪法的效力关系方面,一个值得注意的现象是,党章不是国家法律,但在政治上,它的效力是高于国家机关制定的法律的,每当党章做出重大修改后,宪法就随之做出相应修改,就是典型的例子。实践证明,在政治方面,宪法虽然也有极高的地位,但党章的效力显然是高于宪法的,宪法的不少重要内容实际是党章的政治延伸。但另一方面,我们又强调宪法具有最高的法律效力,党章要求党必须在宪法法律的范围内活动,我们通常的理解,就是宪法具有最高法律效力。强调宪法的最高法律效力,但党章又实际上经常突破宪法并使宪法随着党章的修改而修改,就容易让人产生宪法是不是有最高法律效力的疑问。如果引入政治效力的说法,将两者结合起来,对认识问题恐怕有帮助。实际上,政治效力和法律效力虽有区别,但也有很多联系甚至是相互交织的,但两个效力既有一致的地方,恐怕也有不一致的地方,那么,如何看待和处理这两种不同性质的效力?这个问题需要研究。

  

   2、如何认识处理党内法规先进性与国家法律稳定性的关系?

  

   在我国,中国共产党是领导党和执政党,将党章和党的全国代表大会形成的意志,上升为宪法法律,没有任何问题。但值得请注意的是,党章是党的行动纲领,其他党内法规也是规范党自身建设的文件,基于加强党自身建设的需要,党内法规是可以经常修改的。仅拿党的全国代表大会来说,每五年开一次,每次都会提出重大主张。所以,党章等党内法规包括党的全国代表大会形成的报告等党内重要文件,一个重要特点,就是不靠稳定性而是靠先进性来支撑它的权威,而且,允许党内法规具有灵活性和可变性,才能保证我们党永远立于时代的浪尖潮头,不断与时俱进,及时提出各种先进主张和正确的路线方针政策。

  

   但国家法律与党内法规相比,一个重要区别就是,前者特别是其中的宪法,是全体人民的共识,是靠共识而不是先进性来支撑它的权威;而要大家都形成共识,就必然不能变得太快,必然要保持必要的稳定,并以避免修改来维护自身的稳定,树立起权威。全体人民不能与一个先进的政党相比,全体人民的共识难以形成,一旦形成了就不能变得太快,不然人民中的很大一部分会不适应的,处理不好,共识就会被破坏。而一个政党要保持先进性和战斗力,就必须永远走在时代的前列,必须以不断的上下求索、灵活变化为使命和特点。所以,我们需要充分认识到,党内法规的可变性、灵活性,与宪法的稳定性、不可变性要求,客观上是存在矛盾的。如何认识和处理这个矛盾,是衔接协调党内法规与国家法律特别是宪法中需要解决的带有根本性的问题,建议有关方面予以专门研究。

  

   3、哪些党内法规可以突破国家法律?

  

   从前面党必须在宪法法律范围内活动的论述可以发现,将这个说法做绝对化的理解,不仅在实证上站不住,从我国的政治体制和政治制度看,也得不到支持。这就意味着,党内法规是可以突破国家法律的。但是,按照党内法规制定条例的规定,有权制定党内法规的主体很多,党中央的一个部门,一省省级党委都有权制定党内法规,如果每一个有权主体都可以制定突破国家法律的党内法规,那么,宪法法律的权威就会受到严重挑战。但如前所述,如果一概地不允许党内法规突破国家法律,改革和法治都将无法前进,所以,什么样的主体制定的党内法规才能突破国家法律,是很值得研究的重要问题。

  

   4、党内法规在什么条件下、在哪些方面可以突破国家法律?

  

   在一党领导执政的国家,如果不允许党内法规包括党的政策适度地突破国家法律,那么,党领导推动改革和法治的前进,就是不可想象的。但需要特别注意的是,党内法规突破国家法律,必须有严格的条件,必须以有利于增强而不是损害国家法律的权威为前提,以有利于健全完善人民代表大会制度、实现人民当家作主而不是损害人民代表大会制度、损害人民当家作主为前提。这方面,我们的理论研究很不充分,实践方面也有值得讨论的问题。什么样的条件下,党内法规可以突破国家法律?大概可以研究确立一些原则和标准。

  

   举一个突出的例子:党内法规能否突破宪法关于公民基本权利规定的重要原则,对作为公民的党员的权利义务作出突破宪法的规定?因为从党章的结构就可以看出,党章是把党员的义务放在权利前面规定的,而宪法是把公民的权利放在国家机构前面规定的,可以说,党章秉持的是义务本位,而宪法秉持的权利本位,在这个情况下,依据党章制定的其他党内法规,为了保持党的先进性、纯洁性,对党员权利义务作出的规定,就很可能突破宪法的规定。但是,按照2013年中共中央通过的《党内法规制定条例》的规定,制定党内法规要遵循的一条原则就是,“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”。原则性地强调党章和宪法的这一表述当然没有问题,但碰到类似党员和公民权利义务关系的具体问题时,恐怕就需要慎重研究。除此之外,党内法规总体上在哪些领域、哪些方面可以突破国家法律,都是可以深加研究,确立一些基本的范围和边界的。

  

   5、党内法规衔接协调国家法律是双向还单向的?

  

党内法规与国家法律衔接协调,有一个具体的对接问题。既然是对接,那么,究竟是党内法规向国家法律靠拢,还是国家法律向党内法规靠拢呢?从以往的做法来看,两种情况都有。比如,原来党内法规规定了“双规”这一涉及人身自由的措施,但由于“双规”与宪法法律的关系受到不少质疑,2018年全国人大就专门制定了国家监察法,将“双规”变为“留置”,纳入到法律之中,这实际是党内法规向国家法律靠拢了。但是,(点击此处阅读下一页)

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