秦前红 石泽华:基于监察机关法定职权的监察建议:功能、定位及其法治化

选择字号:   本文共阅读 302 次 更新时间:2019-03-27 00:52:56

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这至少包括以下五种情况:(1)提出主体超越职权或者滥用职权的,例如派驻机构、派出专员不得提出关于政务重处分的监察建议,也不得对驻在单位提出关于对领导班子及成员作出处分或问责的监察建议;(2)没有法律依据或者适用法律错误,内容明显不当的;(3)所依据的违纪违法事实证据不足的;(4)严重违反法定程序,影响公正处理的;(5)形式上存在重大明显缺陷的,例如监察建议书未加盖公章等。

   2.明确“提出拒不采纳的理由”的期限、方式和对象

   被建议单位提出不采纳监察建议的理由的,应当在监察建议书写明的期限内,通过要求的形式(一般为书面形式)向提出监察建议的监察机关反馈有关理由;如未及时书面回复,经催告仍不回复,则应视作已经采纳。存在的问题是,监察机关收到不采纳监察建议的理由后,可能有以下3种回应:(1)如欲根据反馈修改建议,是直接修改监察建议书,还是重新提出新的监察建议以代替原有监察建议?(2)如欲撤销建议,有无必要作出撤销决定?还是说一旦有关单位提出不采纳监察建议的理由,原监察建议书即自动失效?(3)如欲坚持原建议,被建议单位是否立即承担相应法律责任?还是说需先交由特定机关裁决,然后才考虑法律责任的事宜?这涉及到监察建议的争议解决。

   3.监察建议的争议解决机制

   (1)裁决主体的问题。自然公正原则要求“任何人不能做自己案件的法官”,因此不采纳监察建议的理由是否正当不得由其作出主体来评判,由此主要有提请本级人大常委会裁决和提请上级监察机关裁决两种方案,具体取舍还需在多种价值之间取得平衡。

   (2)提交裁决期间监察建议的效力和履行的问题。尽管本文认为监察建议以送达为生效标志,但因为监察建议不存在强制执行一说,同时从“由其主管部门、上级机关责令改正”可见真正落实法律责任、促成履行其实有赖于被建议单位的主管部门、上级机关,因此监察建议在裁决期间是否先行执行其实是一个假命题,与其讨论这个,毋宁厘清承担法律责任的情形。

   (3)关于承担法律责任的情形,《监察法》第62条仅规定了“无正当理由拒不采纳”一种情况,这过于宽泛,需作进一步区分。这至少包括以下情形:①被建议单位规范期限内作出拒不采纳监察建议的书面回复,且未提出理由的;②双方对理由是否正当存在争议,经有关机关依法评判并认定不是“正当理由”,被建议单位仍不采纳的;③被建议单位规定期限内未作书面回复,经催告仍未作书面回复的;④被建议单位规定期限内书面回复表示接受监察建议,但规定期限内未履行,且经催告仍未履行的。

   (五)监察建议的救济机制

   保障公民基本权利始终应是政治体制改革的终极价值和目标。从监察建议指向的作用对象来看,其不仅涉及对监察对象所在单位廉政建设进行整改,很大程度上涉及到对当事人的工作、名誉、职务和财产等作出处置。“有权利必有救济”是现代法治的核心原则,[38]这一方面要求明确监察建议以谁的名义提出、谁来承担责任,如此方能使其指向的作用对象将来“救济有途”;另一方面还要求为监察建议指向的作用对象提供畅通救济渠道。

   1.监察机关是否承担责任的问题。尽管被建议单位采纳监察建议并自行作出有关处置,但该决定是经监察机关督促而作出或者经其纠错而纠正的,因此除非纠错型监察建议减轻了处置的程度,否则监察机关应与被建议单位共同承担责任。

   2.监察对象如何救济的问题。如果监察建议被采纳并履行后又证实内容有误,不可避免就涉及到监察对象的原有职级恢复、财产归还和国家赔偿问题,这些都有必要专门考虑。鉴此,应当进一步规范申诉制度,保障渠道畅通,对于哪些情况下可以申诉,申诉的方式、机关和层级等,都必须规定清楚,避免大量案件积压在信访部门。远期来看,构建更加健全完善的错案追究和纠正机制势在必行。

   结语

   长期以来,我国以人民代表大会制度为根本政治制度并秉持议行合一原则,严格遵循权力制约原则并有效落实社会主义监督原则,由此形成并长期维系着人大之下“一府(一委)两院”之宪制平衡格局。鉴于监察建议的性质及功能,如何维系现有的宪制平衡格局,同时尊重被监察单位的自治秩序,便成为无法回避的重要问题。

   回溯文首:监察机关能否使用监察建议要求法院再审或者要求人大机关必须作出某种决定?本文之设计力求将监察建议纳入法治轨道,然而实践中被监察单位面对与纪委合署办公之监察委员会,即便存在不采纳监察建议之“正当”理由,亦很难态度强硬。监察建议如何从其定位出发,严格遵循职权法定并恪守谦抑性?长期而言监察建议会不会沦为一般监督之措施?就监察机关自身而言,这便要求其必须坚持以法治化反腐为逻辑起点,严格遵守监察建议的功能定位,立足监察职能并始终着眼于“廉政建设和反腐败工作”,同时遵循监察机关与其他机关的组织关系和监察权与其他权力的权限边界。

   再回溯一步,将一项法律规范及制度落实于现实之前,我们需要溯及立法原意和立法目的,从功能主义和目的论出发,为该制度寻找立足于现实社会和政治改革的根本基点,成为其融通于现有制度的根本准则。从监察建议来看,这就要明确国家监察的立法目的和监察建议的价值追求。笔者以为,国家监察的终极目标乃是为了维护国家廉政秩序及社会公共福祉而对公职人员腐败行为进行的控制,监察建议之价值则在于惩治腐败行为、构建监察权威与尊重自治规律。如何对待惩治腐败和监察权威之间的耦合性和张力,如何在威权和自治之间寻求微妙的价值平衡,既是立法者和执政党必须考量的重大问题,也是进一步深化监察体制改革的重要走向。

   注释

   * 本文系国家社科基金青年项目“推进合宪性审查视阈下的备案审查制度及衔接联动机制研究(18CFX016)”的阶段性成果。

   [1] 监督、调查和处置职责分别被形容为“基础性地位”、“经常性工作”和“开展工作的有力抓手”。参见余哲西:《监督、调查、处置一体推进——保证监察全覆盖的质量和效果》,载《中国纪检监察》2018年第13期。

   [2]《监察法》并未明确提出“监察决定”的概念,有关表述来自第62条“拒不执行处理决定”。此前《行政监察法》第24条将行政监察决定和行政监察建议并列表述。为达表述一致,本文凡提及“监察决定”或“监察建议”,均从法律后果层面出发,对应《监察法》第62条所称“处理决定”和“监察建议”。

   [3] 见《监察法》第62条。需注意,尽管本条对“监察决定”和“监察建议”规定了相同的法律责任,但在触发前提上后者较前者更为严格:前者是“拒不执行”,后者是“无正当理由拒不采纳”。

   [4] 雷磊:《法律概念是重要的吗》,载《法学研究》2017年第4期。

   [5] 法律概念的界定,主要可以从类型、体系-结构、性质、功能等多维角度展开认识。其中分类标准往往受制于区分角度和目的,体系结构问题则十分复杂并且本身即为下文所欲探究之疑难,而不论采取何种标准和角度,法律概念的性质和功能都是回避不了的问题。参见雷磊:《法律概念是重要的吗》,载《法学研究》2017年第4期。

   [6] 韩成军:《检察建议的本质属性和法律规制》,载《河南大学学报(社会科学版)》2014年第5期。

   [7] 万绍文:《民事检察建议的效力及其实现》,载《法治社会》2016年第5期。

   [8] 张智辉:《论检察机关的建议权》,载《西南政法大学学报》2007年第2期

   [9] 参见吕涛:《检察建议的法理分析》,载《法学论坛》2009年第2期。

   [10] 万毅、李小东:《权力的边界:检察建议的实证分析》,载《东方法学》2008年第1期。

   [11] 参见孙谦:《检察理论研究综述(1979-1989)》,中国检察出版社2000年版,第352页。

   [12] 万毅、李小东:《权力的边界检察建议的实证分析》,载《东方法学》2008年第1期。

   [13] 姜伟、杨隽:《检察建议法制化的历史、现实和比较》,载《政治与法律》2010年第10期。

   [14] 中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写:《<中华人民共和国监察室>释义》,中国方正出版社2018年版,第94页。

   [15] 中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写:《<中华人民共和国监察室>释义》,中国方正出版社2018年版,第207页。

   [16] 秦前红:《困境、改革与出路:从“三驾马车”到国家监察——我国监察体系的宪制思考》,载《中国法律评论》2017年第1期。

   [17] 李建国:《制定监察法是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大举措》,新华网:http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/13/c_137035162.htm,最后访问时间:2018年10月9日。

   [18] 参见秦前红、刘怡达:《监察全面覆盖的可能与限度——兼论监察体制改革的宪法边界》,载《甘肃政法学院学报》2017年第2期。

   [19] 秦前红:《国家监察法实施中的一个重大难点:人大代表能否成为监察对象》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期。

   [20] 参见秦前红、刘怡达:《论国家监察体制改革背景下的法院监察》,载《现代法学》2018年第4期。

   [21] 习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话》,载《人民日报》2013年1月23日第1版。

   [22] 依次是依法独立行使监察权原则,与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约原则,有关机关和单位依法协助原则,依宪依法监察原则,以实施为依据、以法律为准绳原则,在适用法律上一律平等、保护当事人合法权益原则,权责对等、从严监督原则,惩戒与教育相结合、宽严相济原则以及标本兼治、综合治理原则等九大原则。参见姜明安:《论监察法的立法目的与基本原则》,载《行政法学研究》2018年第4期。

[23] 从法治一般原理分析,就立法机关与其他宪制机关的立法职权配置来看,宪法和立法法在事实上认可了其他宪制机关职权立法的合宪性,并已经试图在立法权限配置上对立法机关和其他宪制机关进行某种看似合理的划分。从这个角度上说,为了落实监察机关的宪法地位,也为了避免监察法过于简约带来的具体因应性不足,更为了实现一切监察活动纳入法治轨道之目标,赋予监察机关以广义上的立法权,便是制度的应有之义。至于《公职人员政务处分暂行规定》法律地位存疑,或因以下缘由:一是当前《宪法》和《立法法》并未明确规定监察机关的法规制定权,故监察机关职权立法尚无明确依据;二是本规定由中央纪委、国家监委联合发布,故其在中国特色社会主义法律体系中究竟是何层次性质,尚有颇大争议。如欲确保《公职人员政务处分暂行规定》有关规定的法律效力,还需在我国法律体系中明确该规定的法律地位。具体而言,可以通过“三步走”加以实现:(1)修改《立法法》,明确赋予监察机关法规制定权;(2)由全国人大常委会作出授权监察机关先行制定此监察法规之追认决定,并注明授权期限(不得超过五年,继续授权需另作决定);(3)当条件成熟时,由全国人大及其常委会制定《公职人员政务处分法》。 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政法学研究》2019年第2期

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