秦前红 石泽华:基于监察机关法定职权的监察建议:功能、定位及其法治化

选择字号:   本文共阅读 302 次 更新时间:2019-03-27 00:52:56

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而非绝然的外部监督。[20]概言之,监察委员会虽有权监督所有行使公权力的公职人员,但对于特定的被监察单位的监察对象,在监督内容方面应是有所区分的。

   问题在于,如何既遵循我国宪制结构之法治前提,又实现“监察全面覆盖”之政治目标?这便是对立法者政治智慧和立法水平的一项重要考验。习近平同志指出:“要善于运用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法。”[21]综观《监察法》的整体架构和条文内容,依次规定了九大原则[22],而贯穿立法始终的指导思想或者说立法目的,是相互关联、不可分割的两个方面:一是构建集中统一、权威高效的反腐败体制、机制,二是规范反腐败机构及其工作人员履行监察职责和行使监察权力的行为,前者为反腐效能提供法律支撑,后者为合法权益提供法律保障。

   监察建议很大程度便实现了对两大指导思想的有机结合,其逻辑在于:对于超出国家监察权管理权限的事宜,由被监察单位接受监察建议并依据内部监察权作出处理,由此间接实现监察机关之意志。1.监察建议的直接功能,在于弥补监察决定之缺陷,构建监察全面覆盖与惩戒自主权之联结枢纽。一方面,对于监察决定无法直接触及的内部自治层面事务,通过建议的形式间接实现监察机关之意志;另一方面,对于国家监察和内部监察皆可决定之事务,亦可避免发生因调查技术、人情关系、内部护短、权力寻租或者处理失误等导致内部处置失当却无法挽回的情况。2.监察建议的间接功能,则在于整改廉政制度之缺陷,以达致标本兼治、综合治理的监察良效。监察机关针对个案中归纳提炼的规律、共性和问题,通过监察建议向被监察单位提出系统优化方案,从每一个被监察单位内部腐败预防体系着手,推动整改问题、完善制度,进而推动完善整个国家腐败预防体系。监察建议的两大功能,就好比网络杀毒软件的杀毒功能和补丁功能:如果将国家监察系统、每个被监察单位比喻作整个互联网络、每个终端处理器,那么引入监察建议职权的监察机关就是一款“绿色”杀毒软件,其首先要遵守行业规范(我国宪制结构)并尊重机主权限(内部监察权),其次才考虑杀毒高效与否。这与网络杀毒软件的主动杀毒功能(监察决定)并行不悖,重在强调特殊情况下,如果涉及本机管理权限,便需提供杀毒方案之建议(监察建议)并由机主执行;而一款“优秀”的绿色杀毒软件,还会适时向机主推送防火墙补丁更新并提醒更新客户端,甚至考虑如何强化整个网络运作结构。

   由此可见,监察建议之产生乃是以“法治化反腐”作为逻辑起点,其初衷是以法治思维和法治方式最终实现“监察全面覆盖”这个政治目标,在此过程中亦隐蕴着“标本兼治、综合治理”这个法治愿景。从这个意义上讲,监察建议之产生可谓是国家监察体系和监察能力现代化进程中一个重要标志。下文重点阐述监察建议的具体功能。

  

三、监察建议的功能与类型


   (一)规范文本中的监察“建议”

   1.《监察法》中与监察建议有关的内容。(1)从《监察法》有关规定来看,明确提到“监察建议”的有4处,分别是:第11条、第13条规定监察委员会及派驻机构有权提出监察建议;第45条提到监察机关根据监督、调查结果,依法对“监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等”提出监察建议;第62条规定,监察建议的法律后果是如果有关单位“无正当理由拒不采纳监察建议”,由其主管部门、上级机关“责令改正”、“对单位给予通报批评”和“对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理”。(2)此外,《监察法》中有2处虽未明确提到“监察建议”,但提及了“建议”,分别是:第31条和第32条规定,监察机关在移送人民检察院时可以提出“从宽处理的建议”;第45条第1款第3项规定,监察机关“向有权作出问责决定的机关提出问责建议”。

   2.《公职人员政务处分暂行规定》中与监察建议有关的内容。《公职人员政务处分暂行规定》虽然不是狭义上法律,其法律地位和效力位阶也有待宪法和立法法明确监察机关法规制定权以后方能确定,[23]但作为中央纪委、国家监委发布并在监察实践中广泛运用的规范文件,其对监察建议之研究仍有相当程度的参考意义。(1)明确提到“监察建议”的有1处,即第9条规定:“对前款人员,监察机关可以依法向有关机关、单位提出下列监察建议:(一)取消当选资格或者担任相应职务资格;(二)调离岗位、降职、免职、罢免。”(2)虽未明确提到“监察建议”,但提及了“建议”的也有1处,即第11条第4款规定:“对基层群众自治性组织中从事管理的人给予责令辞职等处理的,由县级监察机关向其所在的基层群众自治组织及上级管理单位(机构)提出建议。”(3)还有2处虽未明确提到“监察建议”、也未提及“建议”,仍有可能表现为建议之形式的是第11条第1款、第2款,其规定,监察机关对“经各级人民代表大会及其常务委员会”和“经中国人民政治协商会议各级委员会全体会议及其常务委员会”选举或者决定任命的公职人员,如果要给予政务重处分(撤职、开除处分),应当履行相应的前置程序,即前者需“先由人民代表大会及其常务委员会依法罢免、撤销或者免去其职务”,后者需“先由政协全体会议及其常务委员会免去其职务”。(以下简称“履行前置程序的建议”)

   综上归纳,《监察法》和《公职人员政务处分暂行规定》提到的监察“建议”共有6种,其中,直接冠以“监察建议”的有2种,分别是(廉政建设和履行职责存在的问题等的)监察建议和(取消资格或调离岗位等的)监察建议;间接提及“建议”的有3种,分别是从宽处罚的建议、问责建议和责令基层群众自治性组织中从事管理的人员辞职的建议;有可能表现为建议之形式的有1种,即履行前置程序的建议。

   (二)以功能差异为标准的类型划分

   在《监察法》和《公职人员政务处分暂行规定》规定的为数不少的监察“建议”中,只有能够直接产生法律效果、特定条件下会触发否定性法律后果、符合基本定位和精准定位的部分,才属于严格意义上的“监察建议”,并被纳入监察机关法定职权。按照内容及功能为标准,其大致可作如下类型划分:

   1.督促型监察建议:对监察决定无法触及的内容予以补充

   (1)内部惩戒建议:督促被监察单位及时作出内部惩戒措施

   监察机关提出内部惩戒建议的规范依据,目前主要是《公职人员政务处分暂行规定》第9条第2款。该款规定了2种情形:“对前款人员,监察机关可以依法向有关机关、单位提出下列监察建议:(一)取消当选资格或者担任相应职务资格;(二)调离岗位、降职、免职、罢免。”尚需说明的是,此处所称“内部惩戒建议”取狭义,仅指监察机关建议被监察单位作出除政纪处分之外的其他惩戒措施——作此限定,是为了与“自主惩戒权”相适应。首先,根据《监察法》第45条第1款第2项和《公职人员政务处分暂行规定》第19条的规定,结合《公务员法》“第九章 惩戒”第56条,监察机关的政务处分决定和被监察单位的政纪处分决定[24],都指的是警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种处分形式。但是,除了内部政纪处分以外,被监察单位还有权作出其他内部惩戒措施。可见,被监察单位的惩戒权,分为两个层面;一是《公务员法》和《公职人员政务处分暂行规定》明确规定的六种形式的内部政纪处分;二是除内部政纪处分之外的其他内部惩戒措施。其中,根据《监察法》规定,前一种已由监察机关和被监察单位共享,后一种才是严格意义的自主惩戒权。对于这部分内容,监察机关需要通过内部惩戒建议间接实现其意志。例如,对于人大代表惩戒委员会、法官惩戒委员会、高等院校及科研机构学术委员会及学位委员会等的自主惩戒权,其中相当比例内容监察机关便不得直接作出监察决定。

   问题在于:内部惩戒建议的范围是否仅限于上述2种情形,抑或涵盖内部政纪处分之外的全部内部惩戒措施?我们认为,诚如后述,遵循职权法定是监察建议的基本定位之一,鉴于惩戒建议的内容已经涉及具体对象之权利减损,故不得以组织规范推导的授权为依据。另一种解释路径是:在我国国家监督体系中,主要有人大监督、专责监察和内部自治三个层次,对被监察单位内部监察权的定义应当采取“扣除说”,即在人大监督权之下,扣除监察机关依法对被监察单位公职人员所享有的监察权之外,其余皆属内部监察权范畴,故而不限于取消资格和调离岗位、降职、免职、罢免等。总之,目前来看,监察机关仅可在《公职人员政务处分暂行规定》第9条第2款规定的范围内提出内部惩戒建议。试举一反例:从高等院校及科研机构来看,学位委员会、学术委员会等可就职称评定、学位授予等专门制定评定规则,还可就学术腐败和学术不端等专门制定惩戒规则,对此,监察机关无论基于何种职权,皆不得作任何干涉。

   (2)问责建议:督促有权作出问责决定的单位及时作出问责决定

   有一种观点认为,问责建议与政务处分决定、问责决定性质相同,皆属处理决定。[25]若此,凡有关单位拒不执行问责建议,就会触发《监察法》第62条规定的法律责任。这是值得商榷的。参考《行政监察法》有关规定亦不难发现,第24条亦将“问责处理”纳入行政监察建议范畴的。我们认为,问责建议尽管未冠以“监察建议”之名,但是从主体、对象、性质、效力和后果上看,纳入监察建议是合理的;与此同时,问责建议在内容及功能上主要是对问责决定无法触及之内容予以补充,并督促有权作出问责决定的被监察单位及时作出问责决定,因此在类型上属于督促型监察建议。

   监察机关提出问责建议的规范依据,目前主要有二:一是《监察法》第45条第1款第3项规定的“对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员,按照管理权限对其直接作出问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议”,二是《公职人员政务处分暂行规定》第17条规定的“对公职人员不履行或者不正确履行职责负有管理责任的领导人员,监察机关可以依据或者参照《中国共产党问责条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等规定,按照管理权限对其作出通报批评、诫勉、停职检查、责令辞职等问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出降职、免职等问责建议”。另外,此前《行政监察法》第23条第6项规定的责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等5种问责建议形式,现已无法适用;并且,根据《公职人员政务处分暂行规定》第17条,监察机关有权直接作出“停职检查”和“责令辞职”的问责决定,不必借由问责建议。

   问责建议是否属于内部惩戒建议的特殊形式?或者说,问责决定是否也属于内部惩戒措施?问责建议在内容上主要表现为与领导职务相关的降职、免职等形式,这看似与内部惩戒建议的取消资格和调离岗位、降职、免职、罢免等在内容上存在交集,实则并不重合。二者区分如下:第一,从指向上看,前者指向的是违纪违法公职人员,后者则指向“对公职人员不履行或者不正确履行职责负有管理责任的领导人员”;第二,从前提上看,前者以公职人员违纪违法为前提,后者则不要求领导人员违纪违法,而是要求负有管理责任却未尽此职;第三,从价值上看,惩戒建议旨在惩治、预防、教育、威慑等,问责建议则旨在落实领导责任;第四,从主体上看,作出内部惩戒措施的主体和作出问责决定的主体有时是不同的。

   (3)政纪处分建议、财产处置建议并无必要

对比《行政监察法》不难发现,其第24条将“(行政)监察决定”与“(行政)监察建议”并列表述,内容皆涵盖两类:“(一)违反行政纪律,依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分的;(二)违反行政纪律取得的财物,依法应当没收、追缴或者责令退赔的”。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政法学研究》2019年第2期

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