常士訚:多民族发展中国家的族际合作治理

选择字号:   本文共阅读 341 次 更新时间:2019-03-14 01:18:18

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常士訚  
如旧南非,分裂前的苏丹,都曾经出现过民族歧视、民族隔离、民族排斥、民族同化等政策。这些政策并没有起到维护国家的稳定和统一的作用,相反受到来自不同民族群体的抵制和反抗,同时也使这些国家的人权记录和国际形象大为降低。而就大多数国家而言,由于将民族平等原则置于重要地位,有力地促进了这些国家不同民族群体的共存与合作。需要指出的是,民族平等原则的实现从来是现实的。由于不同民族群体在经济上、文化上和政治上存在着诸多的差别,甚至一些差别威胁着国家的统一和安全。要减少这种实质上的不平等,就需要对那些发展比较落后的民族群体予以一定的特别对待,通过缩小差别,为不同民族之间进行合作提供共同的基础。一些国家,如印度尼西亚、新加坡、泰国都对少数民族提供了更多的发展性政策,以帮助那里的民族群体发展经济和文化,使他们能够参与到整个国家的经济和社会发展中来。

   此外,民族平等原则也受到各种历史和现实条件的制约。近代以来殖民主义者人为的划定边界,给一些国家埋下了日后族际政治风险的种子。今天非洲和亚洲的不少国家,由于历史上的殖民主义的人为划界制造了大量的跨界民族。当这些国家独立后,不少民族被强行地划入到以其他民族为主体的国家中,从而中断了与同宗国家的自然联系,成为身处国家的少数民族。当相邻的两国发生矛盾冲突或者相邻的两国都在提防对方强大而威胁到自身安全时,邻国就会以自己的同宗民族群体遭受不公为由,与其相邻国家陷入交恶状态;或者处在该国的少数民族由于受到了所在国政府的不公或是寻求自己的最大的自治时,则求助和投靠同宗国家,甚至希望同宗国家或国际社会进行干预和保护,以实现自己的权利,甚至更大的自治;一些少数民族为了维护自身作为相对弱势的群体的生存和发展,就会在一定国家的区域内强化自身的身份圈,并希望依靠这个群体来实现自保,但由此一来也进一步加剧了与所在国家或其他民族群体的矛盾冲突。在这种条件下,多民族国家既要坚持民族平等原则,切实使少数民族感受到所在国家对他们的尊重和帮助,逐渐培育起他们对所在国家的国家认同和政治认同,以实现不同民族的和平共存,相互合作。同时,多民族发展中国家也要对一切民族歧视的行为和民族分离主义的行为展开斗争,以维护民族平等原则的崇高地位,并巩固和实现民族平等。

   (三)协商治理

   多民族发展中国家的合作治理首先是“合”。要使具有不同利益要求的不同民族群体能够“合”到一起,共同行动,其中需要诸多的协商工作进行。多民族发展中国家发展了两种不同形式的协商:一种是自上而下的协商。在这种协商中,政府与不同民族群体代表进行协商,政府注意吸纳不同民族群体于一定的机构中,通过倾听民族群体代表的意见交流认识、进行沟通、形成共识,并在新的基础上强化共识、化解矛盾、实现族际合作。如在马来西亚、新加坡等国家的制度安排中,通过吸纳一定的政党或宗教群体代表参与到议会或政府工作,既表示了对民族群体的“承认”和尊重,同时又为民族群体表达自己的利益诉求提供了对话机制。作为决策者如政党或政府首脑、国家元首了解到了不同民族群体的利益偏好,修正了原有的政策不足,制定了更能满足民族群体利益要求的政策,从而推进了族际合作治理。与之不同的是自下而上的协商。这里的“下”主要表现为各种不同的团体和政党。他们通过一定的渠道参与到政治生活中来,经过民主的“共识”生成机制转变为公共政策,维护和促进族际合作。在这种合作中,政府或统治集团受到新的“共识”约束,并按照不同民族群体之间达成的共治,行使管理国家的权力,维护他们之间的合作。20世纪80年代,经历了伊迪·阿明(Idi Amin)和奥博特二世(Apollo Milton Obote)政权之后,乌干达政府在民主力量的影响下推行了分权化改革。⑤在权力下放中,乌干达发展了基层的参与性民主。20世纪90年代的南非,建立了由政府人员,地方部落首脑、区委委员、群体代表组成的“论坛”,论坛的主旨就是促进不同种族之间的“合作”。⑥在多民族发展中国家,是自上而下的,还是自下而上的族际合作治理,在不同国家可能各有侧重,但也会是两者结合的,即通过族际协商治理,化解族际合作矛盾和危机,达到族际合作的目的。

   (四)培育族际合作文明

   多民族发展中国家的族际合作治理离不开族际政治文明的建设。这种文明是一种不同民族群体在处理彼此关系上的一种包容的、相互尊重的进步状态,也是支持多民族发展中国家族际合作治理的精神的和社会的力量源泉。在东南亚传统社会中,农业文明既带来了这一地区社群主义的发展,也培育了人们之间的守望相助、彼此包容的文化环境。伊斯兰教、儒家文化和佛教思想中的“包容”和“合作”理念为这一地区的族际合作治理奠定了文化土壤。在现代化发展和市场经济的扩张面前,不同地区间经济和文化往来的加强,大量的“陌生人”或“他者”出现在生活中,在共同的交往和对现代化建设的参与中,他们已经成为所在国家的一员。在新加坡这样一个多种族的社会中,不同种族在长期的交往和接触中,已经相互镶嵌在了一起,共同促进了新加坡的经济和社会的发展。

   (五)归位性治理

   在多民族发展中国家,民族和民族之间、民族和国家之间、民族群体和个人之间、不同社会群体之间不可避免地存在着矛盾,甚至冲突。所谓的“冲突”(conflict)指的是具有不同观点和原则的人们之间的主动不一致,也指两个或更多的团体或国家之间的战争。具体到民族之间,按照俄罗斯学者B.A.季什科夫的解释,指的是“一定程度上的社会抵抗,是有组织的政治行为、社会运动、群众骚乱、分离主义行动,甚至内战,其对抗是发展在民族的一致性范围内”。⑦冲突的出现总是意味着一种离心性行为的产生,并对族际合作带来不利的影响。而对冲突的解决实质上是对离心性行为的一种纠正,并使那些可能或已经存在的“离心”性的行为重归和平共存,甚至走向相互合作的一种制度安排,这里有几个方面:

   其一,预先处理机制。即在冲突和矛盾未扩展前,通过积极的沟通机制,将矛盾控制在萌芽状况,防止潜在的族际冲突变为显性的冲突。20世纪60年代新加坡独立后,很多华人希望立华语为官方语言。李光耀力排众议,选择英语作为官方语言,而将其他民族类语言作为第二语言,化解了不同语言群体的矛盾冲突。印度是一个多语言、多宗教的国家,很难建立中央集权制度。20世纪50年代,印度政府通过民主机制,采取了“灵活的语言政策”,⑧根据各邦的语言权力要求,建立了适合于印度的联邦制度。既维护了各个不同语言邦的权力,也保证了印度不同语言邦在统一的制度下的“联合”。南非长期以来就存在着黑人和白人两大种族的矛盾,20世纪80年代末,在国际压力和国内不同派别的压力下,黑人种族的代表曼德拉和白人种族代表德克勒克(Frederik Willem de Klerk)为了南非的未来捐弃前嫌,围绕新南非的建设主动接触商谈,在他们的努力下,说服了各主要政党和同盟组织,防止了大规模的冲突和国家分裂,促进了种族和解,走向了种族合作。

   其二,打击极端主义和恐怖主义势力。在当代多民族发展中国家,极端主义势力对多民族发展中国家的族际合作治理构成了严重的威胁。极端主义势力不同于一般的民族、宗教冲突。如果说一般的民族或宗教冲突在一定的条件下有实现妥协和和解的可能,如卢旺达冲突中的图西族和胡图族在联合国和各种外界力量的作用下,最终实现了“和解”。而极端主义势力不同,为了实现自己狭隘的利益和政治目标,不惜采用反社会、反人类的极端主义行为,否定“他者”的存在和利益,甚至否定他者的生命;在手段上,极端主义采取暴力和恐怖手段对待社会和人类安全,目的就是迫使当局做出原本不会做的事情,其中,如改变政治态度或对内、对外政策,制造各种恐惧,破坏民族团结与合作,阻碍国家统一,从事国家分裂活动,或试图通过极端方式建立独立国家,如近年活跃在也门和中东以建立“伊斯兰教国”⑨为目标的活动就是典型。对于这样的极端主义活动,中东不少国家和国际社会采取了联合打击活动,有效地扼制了其蔓延趋势,对维护中东地区的局势和国家的政治稳定具有重要价值,也对不同民族或教派的和平共存创造了条件。

  

   三、族际合作治理的类型

  

   在多民族发展中国家,国家与社会之间存在着复杂的关系,其中国家与由多民族群体构成的社会之间的强、弱状况对族际合作治理具有重要影响:

   第一种是强国家—弱社会的状况。在这种状况下,所谓的“强”国家,主要指以一定的强势力量为核心的国家,所谓的“弱”社会主要指社会处在对国家的依附状态下。在这里有两类形态:一是国家以全权代表而对待社会,使国内的少数民族群体处在被同化或排斥的状态下。在这种状况中,国家以同质化取代差异和多元。1938年,泰国披汶·颂堪的“国家主义政策”⑩即为代表。二是统合主义方式,国家将社会置于到自己管理之下,但不是否定社会和其中的多元文化群体,而是使其中的民族群体成为整个国家体系中的一个功能性组织。统合主义方式中一元占有绝对地位,但从功能需要出发,又与多元的民族群体形成不同的合作形式:中心吸纳,即通过一定的组织,如政党、议会等将不同民族代表吸纳其中,不同政党既可以在这一平台上实现对话与制衡,政府又可以借用这一平台实现对多元的民族或宗教群体控制和影响,双方通过遵守宪法和法律实现合作;结构性分权,即通过宪法和法律,承认少数民族群体在其生活的区域拥有一定的自治权,这种形式大量存在于今天的东南亚国家,如马来西亚、缅甸、泰国、印度尼西亚、菲律宾等国家。

   第二种是强社会—弱国家关系。在这种形式中,社会被部落、教派力量所充斥,国家不过是诸多群体中的一个力量。强大的民族群体或宗教群体与地方军阀间相互制衡并结成一定的联盟,政府和支持自己的某些民族群体和派别结成一定的合作关系,这种状况在家族、部落和教派严重的中东国家、非洲国家大量存在。

   第三种为强社会—强国家关系。表现为,一方面社会内部存在着多元的文化群体,但这些文化群体彼此之间相互制约,但已经开放;就强国家而言,国家已经强大,并拥有一定的力量保持对社会的控制。另一方面,由于社会与国家之间的相互制衡,决定了国家和社会之间形成了某种合作治理的局面,这种状况在今天的印度、南非等国家均为代表。由于上述三种不同的形式决定了三种不同的族际合作治理形式。

   (一)强中心族际合作治理

   强国家—弱社会格局又是强中心格局。在这种格局中,某个主体民族长期居住一地,形成了一个国家支持性力量。主体民族与其他少数民族之间在长期的交往中已经共处一体,不仅如此,由于主体民族的支持形成了各自的王朝国家。这些王朝有盛有衰,有合有分,但经过长期的历史发展,已经形成了某种政治文化、官方语言和宗教的优势地位。此外,国家已经拥有了自己的暴力组织和行政管理体系,并辐射到地方去。即使殖民主义曾中断过这些国家的独立发展进程。但外来的力量没有完全解构掉这种优势力量。殖民地民族获得独立后,虽然国家的政体形式发生了变革,但继承下来的某种政治优势依然在多民族国家中发挥着核心和影响作用。如越南、老挝都曾仿效苏联模式,但经过调整,一种以强中心的族际合作治理模式建立和发展起来。

在强中心的合作治理模式中,一定的政党权威、宗教权威凭借着优势民族群体的支持占据了中心位置并控制了官僚机构,面对国内存在的不同的民族和宗教情况,国家依然采取了纵向的并有一定官方价值影响的合作。同时,通过一定的协商机制,政府在管理中注意吸纳少数民族群体参与其中,共同治理国家和民族地区。这种治理模式在新加坡、马来西亚和印度尼西亚等国家得到具体体现。20世纪90年代,苏联东欧国家解体时,亚洲国家依然取得了骄人的成绩,与这种纵向的合作治理不无关系。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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