彭錞:我国政府信息公开制度的宪法逻辑

选择字号:   本文共阅读 226 次 更新时间:2019-03-14 01:10:07

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彭錞  
此轮修法尤其突出了参与民主所强调的主动地位和积极地位。但以此视角观察,《条例》修订草案仍至少有4点值得完善之处。

   第一,在信息公开制度体现主权者的主动地位方面,此轮修法的最大问题是第53条取消了原法第37条有关公共企事业单位信息公开参照适用《条例》的规定。取消的理由在于“我国《政府信息公开条例》规定的公开主体包括‘公共企事业单位’,而公共企业同时也是行政管理对象,在行政管理中要承担法律法规施加的特别的信息公开义务”,所以“作为行政管理措施的信息公开往往被混同于基于知情权的信息公开”。但公共企事业单位信息公开更应定位于作为行政管理措施的信息公开,比如“《证券法》将上市公司的信息披露作为证券监管部门监管事项,《红十字会法》《慈善法》等,也都按照同样的逻辑构建起专门的相关公共企事业单位信息披露规则”。因此,公共企事业单位信息公开并非基于知情权,应当从政府信息公开统一立法中剥离出去。[38]

   然而,这种观点忽略了公共企事业单位信息公开对于落实宪法参与民主原则的重要意义。自上世纪80年代末起,一场全方位的信息公开变革在我国掀起,除“政务公开”以外,从一开始就涉及“厂务公开”“校务公开”等领域,涵盖公共企事业单位信息公开。之所以如此,是因为在“政府办市场”和“政府办社会”的长期传统之下,公共企事业单位在我国不光数量众多,而且事实上履行政府公共职能,管理方方面面的国家、经济、文化和社会事务。以开启我国信息公开建设的河北省藁城县“两公开一监督”经验为例。1988年,这一改革试点起源于藁城县监察局对“五所二站”(工商所、税务所、供电所、派出所、营业所、车辆监理站和防疫站)的政风政纪情况进行调查。[39]从组织性质来说,“五所二站”实际上分为3类。工商所、税务所和派出所是行政机关的派出机构,供电所和营业所是国营企业的基层分支(供电所对应供电公司、营业所对应国营银行),车辆监理站和防疫站则是政府部门下属的事业单位(车辆监理站对应交通部门,防疫站对应卫生部门)。后两类虽不是行政机关,但藁城县监察局“发现这些掌有部分‘实权’的单位竟不同程度地存在着特权思想,白吃、白喝、白拿以至于索贿受贿”。[40]经过调查,藁城县监察局得出结论“:发生这些违纪问题的原因固然很多,但根本原因还在于行政活动不公开,制约机制不健全”,随即向县委、县政府建议开展“两公开一监督”试点,最终得到采纳。[41]由此不难看出,公共企事业单位自始就被纳入信息公开主体范畴,并非是作为行政管理对象,而是因其掌握管理公共事务的权力。根据《宪法》2条第3款参与民主原则的要求,人民有权对其行使公共权力的活动展开参与、监督。《条例》第37条规定公共企事业单位有义务公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息,正反映了宪法上的这一要求,不应在此轮修法中取消。

   第二,从政府信息公开制度反映主权者的被动地位来看,此轮修法对作为公开例外的内部管理信息的界定需要完善。2010年《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第2条第2款指出:行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息,一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。《条例》修订草案第17条第1款对何为“内部管理信息”作了进一步界定:“行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等有关行政机关内部事务的信息,可不予公开。”如上所言,作为行政相对人的公民有权知悉与自己有关的行政活动信息。在此背景下,《条例》修订草案对内部管理信息所下定义值得商榷,因为该定义基本是形式性的,未能考虑到形式上的内部信息在现实中完全可能产生外部效果,影响行政相对人的合法权益。

   我国行政法学上一直存在“内部行为外部化”的讨论,正是为了使那些表面上发生在行政机关内部,但实际上造成外部影响的行为接受行政诉讼监督。类似地,有关行政机关内部事务的信息也完全可能影响外部相对人的合法权益。最高院于2014年发布的政府信息公开十大案例中,第一、第五和第六个案例均涉及内部信息是否应当公开的问题。最高院的立场非常明确:并非所有的内部信息都不公开,形式上是内部报告、批文、纪要的信息,一旦作为行政决策的参考依据,对行政相对人的权利义务产生影响时,就应当公开。因此,为满足公民对有关自身权益的政府信息的知情权,有必要将《条例》修订草案对内部管理信息的界定修改为:行政机关内部的工作流程、人事管理、后勤管理等有关行政机关内部事务且对外部相对人权利义务不产生影响的信息,可不予公开。

   第三,就政府信息公开制度体现主权者的积极地位而言,此轮修法对政府信息公开和政府数据开放之间的衔接和协调还有待加强。2015年,国务院《促进大数据发展行动纲要》提出要“推动政府数据开放共享”。2016年,中办、国办联合发布《国家信息化发展战略纲要》,指出要“推进政务公开信息化,加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设,提供更加优质高效的网上政务服务”。这些政策动向已经超出传统的政府信息公开领域,进入政府数据开放的层面。同政府信息公开相比,政府数据开放的核心特点是服务性和互动性,即强调政府公开原始数据是为了方便公众的分析、挖掘和利用,也要求更多以用户需求为导向,实现公开的规范化、电子化、系统化,提高共享水平。[42]但政府数据开放的前提和基础仍在于政府信息公开,这也是为什么2016年国务院出台的《政务信息资源共享管理暂行办法》2条将“政务信息资源”定义为“政务部门在履行职责过程中制作或获取的,以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源”,其中“政务部门”是指“政府部门及法律法规授权具有行政职能的事业单位和社会组织”。显然,这一定义同《条例》关于政府信息及其公开义务主体的规定基本相同。

   正是在此背景下,《条例》修订草案第8条规定:“各级人民政府应当加强政府信息资源的规范化、电子化管理,整合政府信息资源,提高政府信息资源的共享水平。”同原法相比,这一规定为我国从政府信息公开走向政府数据开放奠定了法制基础,也更加凸显《条例》第1条所承诺的“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。然而,该条文没有纳入《政务信息资源共享管理暂行办法》5条所规定的“以共享为原则,不共享为例外”,颇令人遗憾。该项规定完全契合《条例》修订草案第5条确立的“以公开为常态、不公开为例外”原则,若得以在《条例》中明文表述,无疑更有利于政府信息公开和数据共享之间的衔接。同时,《政务信息资源共享管理暂行办法》8条要求各政务部门编制政务信息资源目录,第10条规定凡列入不予共享类的政务信息资源,必须有法律、行政法规或党中央、国务院政策依据。这就与《条例》修订草案第13条“除法律、行政法规另有规定外,政府信息应当公开”之规定出现了不一致。鉴于政府数据开放在我国起步较晚,许多问题还有待澄清,把法律法规以外的政策作为不予共享之依据也许在实践中有其必要性。但如果行政机关以此为由,通过拒绝数据共享来拒绝信息公开,则无疑会冲击已经实施多年的政府信息公开制度。一个折衷的协调办法是在《条例》修订草案第8条最后增加如下内容:“政府数据开放共享的具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”这至少可保证数据开放之例外有章可循。

   第四,从政府信息公开制度体现主权者消极地位的角度观察,此轮修法忽略了给公民遭受不当公开或错误信息侵扰提供救济的诉讼制度。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第1条划定的政府信息公开行政诉讼受案范围包括“认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的”和“认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确,要求该行政机关予以更正,该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的”。这体现了主权者的消极地位,即公民有权免受政府信息公开工作中的不当和错误之侵扰,否则将获得法律救济。然而,《条例》修订草案第48条关于政府信息公开行政诉讼受案范围的规定却是“公民、法人和其他组织认为行政机关依申请公开政府信息的行为侵犯其合法权益的”。这无疑排除了当事人因信息公开不当或错误而提起行政诉讼的可能。因此,建议将该条修改为“公民、法人和其他组织认为行政机关开展政府信息公开工作的行为侵犯其合法权益的”,可以依法提起行政诉讼。

   注释:

   [1]王锡锌:《政府信息公开制度十年:迈向治理导向的公开》,《中国行政管理》2018年第5期。

   [2]张洋、陈慧茹:《“依申请公开”为何屡屡碰壁》,《人民日报》2013年8月14日。

   [3]万静:《信息公开申请权滥用问题亟待解决》,《法制日报》2017年4月10日。

   [4]程琥《:〈政府信息公开条例〉的修改》,《国家检察官学院学报》2016年第3期;黄海华《:政府信息公开的多元思考——修改〈政府信息公开条例〉应当遵循的立法原则》,《中国法律评论》2016年第4期;等等。

   [5]秦小建:《政府信息公开的宪法逻辑》,《中国法学》2016年第3期。

   [6]周汉华:《政府信息公开条例专家建议稿(草案·说明·理由·立法例)》,中国法制出版社2003年版,第43~44页。

   [7]Thomas Emerson, Legal Foundations of the Right to Know, 1976 Wash. U. L. Q.1(1976).

   [8]同前注[6]。类似观点还可参见莫于川:《中华人民共和国政府信息公开条例释义》,中国法制出版社2008年版,第7页。也有学者持不同意见,认为第35条的言论自由权利也为政府信息公开制度提供了宪法依据。参见刘恒:《政府信息公开》,载应松年主编:《当代中国行政法(下卷)》,中国方正出版社2005年版,第1455页;向佐群:《政府信息公开制度研究》,水利水电出版社出版2007年版,第126~127页。

   [9]2003年成立的全国政务公开领导小组由中纪委副书记任组长,日常办公机构设在中纪委办公厅。

   [10]中共中央纪委办公厅编:《政务公开》,方正出版社2004年版,第79页。

   [11]参见姜明安《:“政务公开”与“政府信息公开”有何不同?——把政务公开贯穿政务运行全过程》,《北京日报》2016年5月23日;周汉华:《打造升级版政务公开制度——论〈政府信息公开条例〉修改的基本定位》,《行政法学研究》2016年第3期。

   [12]周汉华:《起草〈政府信息公开条例(专家建议稿)〉的基本考虑》,《法学研究》2002年第6期。

   [13]同前注[6],周汉华书,第23页。

   [14]同上注。

   [15]同上注。

   [16]同上注,第29页。

   [17]李步云:《新宪法简论》,法律出版社1984年版,第64~65页。

   [18]何华辉《:完善社会主义民主的形式促进社会主义民主的发展》,载中国法学会编《:宪法论文选》,法律出版社1983年版,第83页。

   [19]国务院新闻办公室:《中国特色社会主义法律体系白皮书》(2011年10月27日)。

   [20]王锡锌、章永乐:《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架》,《中国社会科学》2003年第3期。

   [21]同前注[5],秦小建文。

[22]张丽颖:《政府信息公开“三需要”的现实操作》,《重庆社会科学》2015年第1期。 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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