王清军:法政策学视角下的生态保护补偿立法问题研究

选择字号:   本文共阅读 376 次 更新时间:2019-02-27 23:58:13

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王清军  
包括对口协作、产业转移和共建园区等。

   4.支付标准

   从事实角度分析,生态补偿支付标准具有技术属性;从规范角度分析,其具有法律属性,是技术性和法律性的有机结合。生态补偿立法无非就是按照这个基本属性,努力找寻规范化的事实,并逐步形成一种技术化的生态补偿支付标准规范体系。这套规范体系的内容包括:(1)支付标准制定主体。标准制定主体的制度规定主要目的是厘清各级政府以及各级政府部门在标准制定方面的权限。由于支付标准涉及到保护者特定财产权益和发展权益的限制,而财产权益和发展权益都是人的基本人权,因此,我们认为,支付标准制定主体宜为县级以上人民政府,并由政府首长签字后发生相应的法律效力。(2)支付标准指导原则。世界各国对特定权益限制的补偿标准主要有三种原则模式:第一,充分补偿;第二,合理补偿;第三,公平补偿。其中,充分补偿侧重于权利人保护,合理补偿则侧重对公共利益的维护,而公平补偿是在权利主体私益和公共利益之间进行衡量后做出的判断。结合我国实际状况,综合我国重点领域、重要区域相关的政策法律,我们认为,宜按照“合理补偿和公平补偿标准相结合”原则,逐步明确生态补偿支付标准。(3)支付标准制定依据。一般来讲,制定补偿支付标准依据无非就是两种基本类型:一是支出;二是收益。从支出上看,直接保护成本和发展机会成本均可以视作保护者的基本支出,且在各国生态保护支付标准政策法律规定中也最为常见。[51]就收益而言,自Costanza等尝试测算全球生态服务价值后,各种技术核算方法层出不穷,但考虑法律的可操作性等因素,以这种核算方法计算出来的补偿标准更多作为一种补偿的最高理想状态,一种法定标准或协商标准的参考。当然,补偿支付标准制定除考虑上述经济因素和自然因素外,仍要结合辖区生态文明建设基本需求,统筹考虑辖区国民生产总值、财政收入、物价指数、常驻人口数量、居民人均纯收入等因素。(4)支付标准调整机制。生态补偿支付标准应随社会经济发展状况进行调整,生态补偿立法应考虑该因素。

   5.支付条件

   生态补偿立法必须明确生态补偿的支付条件。所谓生态补偿支付条件(以下简称支付条件),是指,生态保护补偿立法并不排除保护者与受益者单方或双方共同设置一定条件,[52]并将条件成就(发生或出现)与否作为保护者获取补偿金的系列规定的总称。支付条件与生态补偿概念界定、制度设计关系非常密切,“尽管(生态补偿,笔者加)概念界定并不统一,但将条件性作为概念的一项核心要素已经得到普遍认可。”[53] “条件性作为生态补偿最重要的一项定义特征,至少在工具设计中应当始终存在。”[54] “生态补偿是一套透明的制度体系,即通过有条件支付,自愿提供额外的生态服务。”[55] “条件性是激励生态服务供给的核心方法,究竟以生态服务物理量还是以生态服务提供者所采取的行动作为条件对项目设计至关重要。”[56]规范、科学的支付条件制度规定能够丰富生态补偿概念内涵和完善生态补偿制度内容,保障生态补偿机制有效运行。根据补偿支付条件的不同,支付条件可分为投入支付和结果支付两类。投入支付是以生态服务提供者投入的土地等自然资源面积、劳动时间等量化指标作为补偿支付基准,结果支付则是借助具体指数指标(体系)来量化生态服务的结果,并以指标完成与否作为补偿支付基准。投入支付强调过程激励,不确定风险由生态服务购买者承担;结果支付关注期望激励,不确定风险由生态服务提供者承担。投入支付希望从生态服务提供者筛选、监控权合理配置方面实现环境效益和成本效益的双赢,结果支付专注于指标体系建构、避免指数扭曲以实现环境效益与成本效益的协调,两种支付条件的结合有助于消减不确定风险,但会加大环境效益和成本效益协调的难度。我国生态补偿支付条件的立法规定,应从激励和效益两个维度,统筹考量投入支付与结果支付的优势与不足,以便保障生态补偿机制有效运行。

  

   【注释】 *华中师范大学法学院教授。

   **论文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“水生态补偿机制研究”(项目编号:16JZD015)阶段性成果,同时受国家社科基金项目《我国流域生态补偿标准体系建构与制度设计研究》(项目编号:13BFX136)资助。

   [1]2016年,《国务院办公厅关于健全生态保护补偿的意见》颁行后,截止2018年2月底,先后有浙江、云南等20余省(自治区、直辖市)结合各地实际,颁布了生态保护补偿具体实施意见。

   [2]Schomers,Payments for Ecosystem Services: A Review and Comparison of Developing and Industrialized Countries. Ecosystem Services,2013(6), p.16-30.

   [3]Vatn, An Institutional Analysis of Payments for Environmental Services.Ecological Economics,2010,69(6), p.1245-1252.

   [4]Muradian, Reconciling Theory and Practice: An Alternative Conceptual Framework for Understanding Payments for Environmental Services.Ecological Economics,2010,69(6),p.1202-1208.

   [5]Sommerville,A Revised Conceptual Framework for Payments for Environmental Services.Ecology andSociety,2009,14(2),p.34-47.

   [6]参见李奇伟等:《论利益衡平视域下生态补偿规则的法律形塑》,载《大连理工大学学报》(社会科学版)2014年第3期。

   [7]美国休耕保护计划是美国联邦政府最大私有土地休耕计划。该计划随着1985、1990、1996、2002、2008年《农业法案》的修订而不断进行调整。参见朱文清:《美国休耕保护项目问题研究》,载《林业经济》2009年第12期,2010年第1期,2010年第2期;Baylis,Agri-environmental policies in the EU and United States: A comparison. Ecological Economic,2008,65(5):753-764.

   [8]美国纽约市和其上游地区Catskill流域签署的生态服务付费协议具有一定代表性。参见靳乐山等:《生态环境服务付费的国际经验及其对中国的启示》,载《生态经济》2007年第12期。

   [9]Lasswell H D.,Legal education and Public Policy: Professional Training in the Public Interest Yale Law Journal 1943 Vol.S1,203, pp.213-216.

   [10]参见鲁鹏宇:《法政策学初探——以行政法为参照系》,载《法商研究》2012年第4期。

   [11]参见叶俊荣:《环境立法的两种模式:政策性立法与制性立法》,载《清华法治论衡》2013年第3期。

   [12]同上注。

   [13]参见陈铭祥:《法政策学》,元照出版公司2011年版,第5页。

   [14]同前注[10],鲁鹏宇文。

   [15]同前注[13],陈铭祥书。

   [16]参见解亘:《法政策学—有关制度设计的学问》,载《环球法律评论》2005年第2期。

   [17]按照2018年最新国家机构改革方案,主体功能区划职权已由发改委转交给新设立的自然资源部。

   [18]同前注[10],鲁鹏宇文。

   [19]1998年《中华人民共和国森林法》第8条第二款规定,国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。

   [20]2017年《中华人民共和国水污染防治法》第8条规定,国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。

   [21]典型的有《河南省水环境生态补偿暂行办法》、《江苏省水环境区域补偿实施办法(试行)》等。

   [22]典型的有《浙江安徽新安江流域生态保护补偿协议》、《江西广东东江流域横向生态保护补偿协议》等。

   [23]按照2018年最新国家机构改革方案,水功能区划职权已由原水利部转交给新设立的生态保护部。

   [24]参见吕忠梅:《超越与保守—可持续发展视野下的环境法创新》,法律出版社2003年版,第355页。

   [25]参见李永宁:《论生态补偿的法学涵义及其法律制度完善—以经济学的分析为视角》,载《法律科学》2011年第2期;刘国涛:《生态补偿的概念和性质》,载《山东科技大学学报》(人文社会科学版)2010年第5期。

   [26]参见杜群等:《论流域生态补偿“共同但有差别的责任”——基于水质目标的法律分析》,载《中国地质大学学报》(社会科学版)2014年第1期;严厚福:《流域生态补偿机制的合力构建》,载《南京工业大学学报》(社会科学版)2015年第2期;谢玲等:《责任分配抑或权利确认:流域生态补偿适用条件之辨析》,载《中国人口资源与环境》2016年第10期。

   [27]参见王旭:《面向行政国时代的法律解释学—简评孙斯坦<权利革命之后:重塑规制国>》,载《中国政法大学学报》2009年第1期。

   [28]参见张晏:《国外生态补偿机制设计中的关键要素及启示》,载《中国人口资源与环境》2016年第10期。

   [29]参见周光辉:《当代中国决策体制的形成与变革》,载《中国社会科学》2011年第3期。

   [30]参见李奇伟等:《论利益衡平视域下生态补偿规则的法律形塑》,载《大连理工大学学报》(社会科学版)2014年第3期。

   [31]参见王明远:《论我国环境公益诉讼的发展方向:基于行政权与司法权关系理论的分析》,载《中国法学》2016年第1期。

   [32]参见叶必丰:《行政组织法功能的行为法机制》,载《中国社会科学》2017年第7期。

   [33]Hans-Uwe Erichsen,Unbestimmter Rechtsbegriff und Beurteilungsspielraum,In: Verw Arch Band 63(1972),S.337-344.

[34]Elliott,Chevron Matters: How the Chevron Doctrine redefined the Roles of Congress,Courts and Agencies in Environmental Law,Villanova Environmental Law Journal,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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