陈明:国家治理逻辑转换视角的农地制度改革40年

选择字号:   本文共阅读 146 次 更新时间:2019-02-27 00:36:52

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陈明(社科院政治学所)  
否则是难以推行的。从农地制度改革的进程中,可以发现我国从“管控型政治”到“回应型政治”的这一政治形态的历史性变化。

   1.“管控型政治”及其突破。

   管控型政治是介于运动型政治和回应型政治之间的一种政治运作方式。管控型政治条件下,政治推动着社会,制度改革的每一步都需要政治背书,虽然不再追求大鸣大放式的动员,但政治活动要控制和约束经济社会进程,经济社会活动于现行政策规定无依据的,要受到过滤和规制。

   管控型政治环境下,改革破冰是殊为不易的。1979年3月、1980年1月,当时的国家农委先后召开了七省三县座谈会和人民公社经营管理会议,都是研究责任制问题。当时的改革探索是在最高领导层没有背书、甚至没有默许的情况下的展开的。1980年9月,中央召开各省(区、市)第一书记座谈会,会上围绕农业生产责任制问题展开了激烈的争论。当时形势之严峻恐怕是今天的人们无法想象的。

   在这样的形势下,改革之所以能够破冰前行,所依靠的核心策略即是绕过管控,这里面蕴含了相当大的政治智慧。其中,有三条基本经验值得深入总结。

   一是渐进式的分散决策打破了改革的坚冰。陈锡文后来说,在当时改革操作中,有一种叫做“可以,可以,也可以”的分散决策法。这说的是1980年各省(区、市)党委第一书记座谈会之后,中央印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》,其中明确:“边远山区和贫困落后的地区,长期吃粮靠返销,生产靠贷款,生活靠救济的生产队,群众对集体丧失信心,因而要求包产到户的,应当支持群众的要求,可以包产到户,也可以包干到户。”事实上,明眼人都可以看出这意味着为改革开了口子,或者说已经在默许改革的探索。后来的几个一号文件都沿用了这种做法,最大限度地搁置争议,给地方的改革探索留出空间。“可以,可以,也可以”为代表的渐进式分散改革方式,为中国改革打开一扇窗,也显示出那一代人为从体制缝隙中开拓一点点空间所付出的艰苦努力。

   二是去政治化的表述有效凝聚了改革共识。到了1980年代,责任制早已不是什么新鲜事物,这一概念提出的意义并不在于其中有多么大的制度创新,而在于其在当时条件下最能够为各方所接受。这主要由于:其一,责任制回避了所有制,有效淡化了改革的意识形态意蕴;其二,责任制更强调义务性,有效削减了部分人对农民个体主义的疑虑。“当这种非正统的实践被官方所认可时,他们不可避免地减弱了僵化的意识形态在中国的影响,拓宽了政治思想的疆域。”

   三是有意的制度模糊分散了改革的风险。直到今天,中国的土地制度中仍存在不少的模糊漏洞甚至是“空制度”,这被荷兰学者何·皮特称作“有意的制度模糊”。他认为:“中国的农村改革之所以会取得成功,关键在于中央政府经过审慎考虑之后,决定将本该成纲成条、没有任何歧义的农村土地产权制度隐藏在模棱两可的迷雾之中。”表面上看,这样做容易带来不确定性进而引发规则冲突,但是在更深刻的政治层面,这种做法在特定时期里淡化了分歧、规避了风险,实际上是一种“生存性智慧”。

   2.“回应型政治”及其限度。

   在过去的四十年里,中国的政治运作方式已经发生了巨大的变化。回应型政治替代了管控型政治成为主导性的运作方式,农地制度深化改革获得了更好的政治环境支援。所谓“回应型政治”是指国家政治顺应经济社会需求,主动调适自己的政治行为,对各方面的利益加以整合,针对经济社会的演化趋势因势利导,使其朝着有利发展和稳定的方向前进。从农地制度改革这个缩影当中,可以勾勒出回应型政治的生成逻辑。

   第一,农民的自主权得到了充分尊重。在管控型政治条件下,政治运作带有强烈的“国家本位”,对农民的放权被视为“异化”。联产承包责任制强调农民对国家的义务和国家对农民的约束。当讨论到延长承包期问题时,就有不少反对意见,有人就说“把责任制变成租赁制,不符合原来宗旨。”但在回应型政治条件下,“国民本位”成为政治运作的中心要义。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出,农村改革二十年的基本经验第一条就是“必须承认并充分保障农民的自主权,把调动广大农民的积极性作为制定农村政策的首要出发点。这是政治上正确对待农民和巩固工农联盟的重大问题,是农村经济和社会发展的根本保证。”

   第二,意识形态的范围和内涵发生转变。一是意识形态作用方式转变。在管控型政治下,意识形态主要是控制政策;而在回应型政治下,意识形态主要是论证政策。所有制优劣问题让位于制度有效性问题,人们把精力集中于在中国特色社会主义体制下什么样的制度更有效这类务实的问题上面。二是经济意识形态和政治意识形态的分离。意识形态的束缚减少,除了带有底线性的意识形态(比如公有制),其他内容的敏感性在降低。经济体制改革不会再随意地被上纲上线或是触碰到政治红线。三是改革本身成为一种意识形态。改革未必一定带来正确结果,改革本身也可能有失败和错误,但不改革一定是不正确。这种观念已深入人心。

   第三,市场和社会成为政治行动和转型的推动力量。近年来中央推行的农地“三权分置”改革折射出了“回应型政治”的运作逻辑。过去十几年里,大量农民从事非农产业,早就已经将土地流转出去。但他们又不愿也不能放弃自己与集体之间的承包经营关系,只能将一定期限的土地经营权流转出去。也就是说,在实践中早就已经出现了承包权和经营权的分离。面对这样一个“既成事实”,官方在长期观察以后通过正式文件做出政策层面的总结规范,将农地的所有权、承包权、经营权分置并行。看似波澜不惊,实际上改革红利已经在过去十几年释放出来,官方意见正式出台是对过去改革红利合法性的认可。在国家顺应民意,对民间创新现实给予承认的过程中,也让执政党获得了更为广泛的合法性。正如徐勇所说:“回应政治的突出特点是市场社会推动政治。政治要不断回应日益增长和永无止境的社会诉求。其结果是达到社会与政治、权力与权利的相对均衡。”

   但是,当前政治的回应性带有明显的限度。首先,相比于市场和社会行为,国家政治回应的时效性不足。在土地制度领域,政府改革已经普遍落后于社会实践,中央改革已经明显滞后于地方探索。其次,顶层设计与社会需求不能准确接榫,国家政治回应的契合性不足。比如,农村承包地经营权抵押改革的试点,改革出现了与原初设计不符的“非意图结果”。当前中国正处于历史上绝无仅有的大变革大调整时期,提升政治回应的适应性能力是下一步深化改革的关键。

  

   三、农地制度改革的未来展望

  

   (一)现实境遇。

   党的十八届三中全会以来,中央针对农地制度改革做出若干重大部署。这些改革主要包括:(1)“三权分置”改革总思路确立;(2)集体土地所有权确权;(3)土地承包经营权确权登记颁证、有偿退出;(4)土地经营权抵押、入股;(5)农村集体产权制度改革;(6)土地流转政策体系化等方面。总体看,各项改革稳步推进,取得了积极进展。但不容回避的是,今天的农地制度改革所面临的环境空前复杂,诸多问题有待破解。

   第一,“分化的乡村”成为农地制度改革的底色。改革初期,乡村尚未出现明显分化,广大农民对于改革方向的认识比较一致。而在今天,乡村已经出现了明显分化。大到区域层面,东中西部农村已经是迥然不同的世界;小到村庄内部,农村阶层早已发生了若干轮的分化与变动。所以在今天,讨论农村和土地问题,如果不界定是哪一类的村庄、哪个地方的土地,那么这种讨论都很难说是有意义的。

   第二,“财政支援改革”成为农地制度改革的核心约束。农地改革表现为放权与赋权相结合的过程。在早期的改革中,粮食增产、农民增收等经济绩效的提升,都是在国家放权后农民通过自发行动实现的。接续的改革主要是赋予农民完整而有保障的土地产权。在这两个过程中,并不需要国家有多少额外投入。但到当前阶段,这种无须付费的权利资源已近枯竭,无论是农民的权利,还是农地的补贴,都需要国家有真金白银的投入。

   第三,“收放失矩魔咒”成为制约农地制度改革的最大掣肘。长期以来,关于土地的管理一直是中央与地方之间激烈博弈的焦点。中央将土地的用途管制控制收紧,地方呼声就高,违法用地就增多;中央的管制放松,耕地保护红线就有突破之虞。松紧得当与否既没有严格的法治保障,也缺少市场作用的空间。不处理好土地管理的央地关系,农地制度的改革突破会有很大困难。

   (二)改革路径。

   地权不固,国家不稳。成熟稳定的土地制度是实现乡村振兴的基础和前提。下一步改革,要明确以下操作性路径。

   1.衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年政策。

   党的十九大明确了“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”,这是对“长久不变”政策的明晰化和具体化。但土地承包制度多年实施下来,一个历史遗留问题越来越突出。“二轮”承包时,部分农户为了免交农业税而完全或部分地放弃了承包权,这个比例大约在10%。后来农业税取消,这部分农户多方努力希望获得承包权,但因为土地承包关系“三十年不变”,多数农户的努力并无结果。这部分农户之所以能够暂时接受现实是因为他们指望着“二轮”承包到期后能够按人头进行土地调整。他们实际上是在等待。

   一个显在的问题摆在我们面前:如果到时不调地,对“二轮”承包时那些为免缴纳农业税而放弃了承包地的农户显失公平,而且也不利社会稳定;如果到期调地,那么花费巨大代价搞的土地确权成果将付之东流,而且这几年形成的土地制度改革成果也会大打折扣。

   我们的建议是:允许在本次确权之前进行一次承包地调整,确保土地取得的“初始公平”。这样一来,“二轮”承包到期时就没有再调地的必要了。如果最近一两年在此基础上完成土地确权工作,那么从现在到“二轮”承包期满有十年左右时间,再加上此后的又一个“三十年”,未来中国的农地产权至少能有四十年时间处于稳定、明晰状态,这将为中国农业发展和国家总体战略的实现创造宝贵的条件。

   2.完善农地“三权分置”框架,增强土地经营权的产权强度。

   在农地“三权分置”框架下,土地所有权与承包权之间的矛盾得到消解,但是随之而来的是承包权与经营权之间的矛盾不断凸显。其中的关键问题是,地租主要流向进城农民,而真正种地的农民不得不在高地租基础上开展经营。这已成为制约中国农业竞争力提升的瓶颈。来自土地的增量收入究竟应该流向城市还是流向农村?进城农民和下地农民之间的权利如何平衡?现在已经到了必须回答的时候。

   下一步应当稳定土地承包权,着力提升土地经营权的产权强度,在此基础上构建地租价格市场化形成机制。在目前推行的改革试点中,通过流转获得的土地经营权已经允许用来抵押、入股。所谓流转获得的土地经营权本质上是租来的权利,我们能够设想在城市里用租来的房子抵押贷款吗?显然不可能。但在农地上却可以。这意味着,未来土地经营权的产权强度将不断提升,还将可能具有一定的物权属性。近期,王利明撰文建议在修订民法典物权编的过程中应当把长期、稳定的土地经营权界定为用益物权。这一建议为上述分析提供了支持。

   3.科学划分乡村类型,分类制定农地制度深化改革方案。

   目前关于农地制度改革方向,有两种看似对立的意见。一方面意见认为要加速农村土地的市场化步伐,通过要素自由流动促进产业分工,进而实现农业农村现代化;另一方面意见认为,农村是发展的“稳压器”和“蓄水池”,土地要为农民生活提供“最后一道防线”,因此农村土地制度改革宁可慢一点。如果从全局来看,两种观点都有道理。多年来农地政策也确实是在两种观点的折冲与夹击下曲折前进的。但是如果具体到某地某类的村庄,这种对立未必存在,或者说总有一种观点更切合实际。

   当前中国乡村大致可以分为三类:一是城中村、城郊村和经济发达村;二是生态脆弱区村庄;三是更为广大的典型农区村庄。

   城中村、城郊村和经济发达村早已经不从事农业,实际上也没有多少农地,在这些地方农地制度改革实际转换为集体资产股份合作制改革。这方面中央已经做出部署。

   生态脆弱区的农地制度改革主要作减法。将目前人口稀少、不适合人类生产居住的地区,划为生态保护功能区。这类地区通过生态移民将人口整建制迁出,农民在迁移过程中退出农地并获得一次性补偿,在迁入地二三产业安排就业。将目前人口数量仍然较大、具备一定生产基础和条件的地区划为生态建设区。这类地区优先发展特色产业和特色村镇,待分化趋势明显后再研究专门农地改革政策。

   典型农业区是农地制度改革最为复杂的地区。上述两种意见争论的焦点也主要在这类地区。这一地区改革的基本思路是:(1)划定农业保护区。农业保护区内建设用地只减少不增加,向农民传递明确的稳定农地用途的信号,并为关联改革“射住阵脚”。(2)鼓励土地经营规模化、连片化、长期化。分地区、分作物明确规模经营的上限和下限,对于将土地长期出租的,政府给予承包权人额外补贴。(3)推行“专业农户注册制度”。财政支农资金主要投向专业农户,并依据家庭农场、合作社、农业企业等不同法人类型制定有区别的支持方向和支持标准。(4)探索新型集体经济。探索通过合作社等形式组建跨社区的新型集体经济组织,原有土地承包权可量化折股。(5)调整城乡社区治理体制。依据人口布局和土地规模经营状况,实行村庄撤并,人口向小城镇集中,大量衰退型村庄收缩为专业农户居住点,节余土地复垦为耕地。

  

  

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文章来源:《湖北社会科学》2019年第1期

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