湛中乐 李烁:我国学前教育立法研究

——以政策法律化为视角
选择字号:   本文共阅读 1702 次 更新时间:2019-02-17 21:53:38

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湛中乐   李烁  
这些不同规定在《学前教育法》制定中无疑具有重要的参考作用。

  

   另一方面,作为学前教育政策法律化的产物,地方学前教育立法并非完全照搬学前教育政策中的规定,而是在地方立法权限范围内多有创新。这种制度上的创新在《学前教育法》的制定中应当得到关注。例如《若干意见》规定,“建立学前教育资助制度,资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育”。但是包括《浙江省学前教育条例》在内的诸多地方学前教育立法在规定县级以上人民政府应当建立学前教育资助制度的同时,创设了针对特定人群的免费学前教育制度,并根据实际情况给予其营养餐等生活补助。

  

   学前教育政策法律化的重要意义主要体现在以下两个方面:一方面,出台《学前教育法》以实现学前教育政策的法律化。法律化了的学前教育政策由此被赋予法律所特有的明确性、有责性以及稳定性的特征,这些特征能够有效保证学前教育政策的良好执行。

  

   例如《若干意见》提出的“保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育”、“提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务”、“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”等原则性政策要求被转化为法律规定之后 ,立法者必然会通过假定条件、行为模式、法律后果的结构形式对以上政策要求进行“重构”,并按照可为、应为、勿为3种不同模式为人们的行为提供明确而有效的指示。原则性的政策要求转化为规定性的法律要求之后,在执行效果上往往更佳。

  

   另一方面,学前教育立法对现行学前教育政策的观照,在很大程度上还体现了立法的现实性与前瞻性之平衡。具体的政策性要求可能因时因势而被调整,但学前教育政策的总体精神代表着政策制定者对当下乃至未来形势的基本判断与预设,而同时具有规范现实与引领未来的双重功能。

  

   以《规划纲要》为例,其不仅回应了当下我国学前教育实践中的问题,而且代表着中央统筹下对未来我国学前教育事业发展的预设与安排。作为落实《规划纲要》的配套规定,《指导意见》中“三年行动计划”之实施则被视为这种预设与安排在当下乃至未来的实践与发展。《学前教育法》的制定不仅立足于现实,还应当以《规划纲要》之基本精神为导向,并关注“三年行动计划”的实施状况及其发展趋势 ,由此方能确保学前教育立法的前瞻性,实现立法对现实的引领作用。

  

三、《学前教育法》的主要内容


   学前教育政策涉及面广,内容更是包罗万象。但是并非所有学前教育政策均可以或者有必要转化为《学前教育法》的规定,被法律化的学前教育政策必须是那些经过实践检验并被认为是成熟、有效的学前教育政策。

  

   符合政策法律化条件并需要以法律形式固定下来的学前教育政策主要包括以下内容:

  

   (一)学前教育服务的对象

  

   学前教育服务的对象关系到《学前教育法》的适用范围,因此是学前教育立法必须解决的前提性问题。从我国现行学前教育行政立法的规定看,学前教育服务的对象是“3周岁以上学龄前幼儿”或者说“3周岁至6周岁”的适龄幼儿。 地方学前教育立法很在大程度上沿袭了行政立法的思路,将学前教育服务的对象限定在“3周岁以上学龄前幼儿”。对此本文认为,学前教育服务的对象应当采取一种宽泛的界定。“0—3岁婴幼儿阶段是儿童语言、情感感知以及思维启蒙的关键时期,也是人们大脑发育的黄金时期,然而由于在我国长期的制度化的学前教育历史发展,0—3岁阶段儿童的教育和 3—6岁阶段儿童的教育一直处于脱节割裂的状态。”

  

   反映到立法现实中,我们会发现本已“捉襟见肘”的现行学前教育规范体系主要关注的是3—6岁儿童的保育教育,而 0—3岁婴幼儿的保育教育问题则付之阙如。由此例如监管缺失等我国学前教育实践普遍存在的问题,在 0—3岁婴幼儿的保育教育场域下显得尤为严重。

  

   从学前教育政策的规定看,《规划纲要》强调“重视 0至3岁婴幼儿教育”,这一点应当在学前教育立法中有所体现。同时考虑到 0—3岁婴幼儿与 3—6岁儿童在年龄阶段特点、保育教育机构等方面的差异,学前教育立法中可以借鉴《青岛市学前教育条例》的经验,强调学前教育服务的对象为“3周岁以上学龄前幼儿”的同时,在《学前教育法》中设立专章对“早期教育指导”进行规定,明确对不满3周岁婴幼儿及其家长提供早期教育指导,依照本法有关规定执行。

  

   (二)学前教育的地位与性质

  

   如何认识学前教育的地位与性质关系到我国学前教育事业的发展方向以及政府承担何种责任等关键问题。对此《若干意见》认为,“学前教育是终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业”,“发展学前教育,必须坚持公益性和普惠性”。地方学前教育立法关于学前教育地位与性质的规定大抵如是。《若干意见》关于学前教育地位与性质的认识有其科学依据,这是由学前教育的社会功能所决定的。

  

   一方面,学前教育是我国学制的第一级,作为个人出生以后接受的首个正规的学校教育,这一阶段获得的学习经验不仅会影响他们的成长,还会影响他们在小学、中学、大学甚至之后人生的发展。从终身学习的立场来看,学前教育应当是个人发展的奠基时期,在我国国民教育体系中处于基础性的地位。

  

   另一方面,学前教育不仅关系到个人的健康成长与成才,诸多研究成果还表明适宜的学前教育在增加国家税收、提高国民素质、降低犯罪率等方面发挥着重要作用。鉴于学前教育在社会进步与发展中所承担的特殊使命,其提供的产品或服务只能由人们共同占有和享用 ,而不能仅仅归属于某一类人,此即学前教育公益性的意涵。

  

   由学前教育公益性延伸出来的要求是,学前教育事业的发展更应当强调公平性,保障每个儿童尤其是弱势儿童享有平等接受学前教育的机会,此即学前教育的普惠性。我国学前教育立法应当吸收《若干意见》关于学前教育地位与性质的基本认识,并以此作为构建学前教育制度的逻辑起点。

  

   (三)学前教育的财政保障

  

   经费不足是制约我国学前教育事业发展的一大障碍。由此“不仅导致了目前幼儿园的数量和质量无法满足社会民众的需求,而且还极大地弱化了学前教育的公益性和普惠性原则” 。为了解决学前教育的经费不足的问题,明确政府对学前教育的财政投入理所当然地构成了学前教育政策的重要内容。《若干意见》就对“多种渠道加大学前教育投入”问题作了详细规定。例如“各级政府要将学前教育经费列入财政预算”之规定就在政策层面将我国学前教育纳入公共财政的保障范围。

  

   这些致力于多种渠道加大学前教育投入的政策性规定又进一步转化为地方学前教育立法的具体内容。结合地方学前教育立法的规定,《学前教育法》可以从以下方面对学前教育的财政保障问题作出规定:首先,中央和地方各级人民政府应当保障学前教育经费,在中央和地方各级财政性教育预算中单项列支学前教育财政投入,明确财政性学前教育经费占同级教育经费的最低比例,并逐步加大财政性学前教育经费的投入比例。其次,建立幼儿园生均经费标准、生均公用经费标准、公办幼儿园生均财政拨款标准。对非营利性民办幼儿园和提供普惠性学前教育服务的民办幼儿园,县级以上人民政府应当采取生均经费补贴的方式予以扶持,保障其正常运行。

  

   第三,要求县级以上人民政府建立学前教育资助制度,地方各级人民政府应当对经济困难家庭的学龄前儿童和学龄前孤儿入园给予资助,对属于特困供养人员的学龄前儿童、残疾儿童等按照规定标准实行免费学前教育。

  

   (四)学前教育的管理体制

  

   学前教育管理体制不健全是制约我国学前教育事业发展的另一个重要因素。在绝大多数地市,甚至包括广东省在内的许多省份均缺乏专门的机构或部门来负责学前教育的管理工作。 加之涉及学前教育的管理部门众多,不同部门之间权责不明、职能交叉,因此往往难以实现对学前教育活动的有效监督与管理。

  

   对此,《若干意见》规定,各级政府要加强对学前教育的统筹协调,健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制,形成推动学前教育发展的合力,并在此基础上进一步明确了不同部门的相关职责及其分工。

  

   结合这一规定以及地方学前教育立法的经验,《学前教育法》可以从以下方面对我国学前教育的管理体制进行设计:

  

   第一,建立“省市统筹,以县(区)为主,乡镇(街道)参与”的学前教育管理体制,并“规定中央、省、地市级应设立专门行政管理机构,县级应有专门机构或专职干部”。

  

   第二,明确教育行政部门主管本行政区域内学前教育工作,合理划分包括发展改革、城乡规划、建设、国土资源、财政、卫生、食品药品监督管理、公安等在内的相关各部门的具体职责,要求其在各自职责范围内做好学前教育管理工作。

  

   第三,加强学前教育相关管理部门之间的统筹与协调,建立常态化的议事协调机制。出于协调机制有效性之考虑,可以借鉴《江苏省学前教育条例》的经验,建立由政府而非教育行政部门牵头的学前教育联席会议制度来统筹、协调本行政区域内学前教育事业发展的重大事项。

  

   (五)幼儿园及其工作人员

  

   幼儿园及其工作人员相关问题是学前教育政策的重要组成内容。《若干意见》规定:“城镇小区没有配套幼儿园的,应根据居住区规划和居住人口规模,按照国家有关规定配套建设幼儿园”,“严格执行幼儿园准入制度”,“加快建设一支师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿教师队伍”,“依法落实幼儿教师地位和待遇”。这些规定对于入园需求难以满足、幼儿园质量参差不齐,幼儿教师专业素养欠缺且权益无法保障等问题提供了一剂良方。

  

   借鉴地方学前教育立法的经验,《学前教育法》有必要对以上政策性要求予以法律化:

  

第一,明确县级以上各级人民政府在幼儿园规划与建设中的责任,并要求各级人民政府将幼儿园建设纳入城乡规划,以确保学龄前儿童就近入学的需求。 (点击此处阅读下一页)

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文章来源:陕西师范大学学报(哲学社会科学版)2019年第1期

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