季金华:依宪治国下民主政治渠道的司法疏通理路

选择字号:   本文共阅读 265 次 更新时间:2019-02-07 23:42:19

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季金华  
最高法院推翻了33项联邦法律”。[23]

   美国民主政治的发展建立在宪法权威的文化基础之上。美国各种社会主体都自觉地把宪法作为最权威的行为规范,把宪法原则作为政治行为基本准则,把宪法制度看作是解决一切社会问题的权威机制,把宪法秩序看成是最为合理的社会秩序安排。美国最高法院有能力引导美国人民相信,它对议会立法是否违宪的判决植根于宪法原则。美国大法官查尔斯·伊万·休斯的一句名言成为现代司法审查被普遍认同的基础,即“我们生活在宪法之下,但这个宪法是什么意思却是由法官说了算……”[24]在美国,司法审查已经成为司法权威的重要表征,宪法权威在某种程度上是通过司法至上性表现出来的。许多政治问题都能通过司法程序转化为法院可以审查的法律问题,公民可以行使司法审查请求权挑战立法权威,只要公民主张的利益属于法律保护范围,法院就必须通过司法审查给予保护。就司法审查的范围而言,美国联邦最高法院已经通过宪法解释和司法审查机制进入立法权的领域,最高法院拥有并且常常行使对国会立法的否决权,甚至干涉国会议席的分配、总统特权的确定、选票的计算等最为核心的政治事务。

   在美国政治生活中,代议制民主的合法性危机主要是通过民主政治渠道的司法疏通来解决的。联邦最高法院通过法律解释和宪法解释吸收社会运动所展示的、面向未来的直接民意形成着眼现在的理性,用来弥补立法机关传输而来的合法性不足,借助于个案的专业化解决思路实现司法的形式理性和实质理性的有机结合,在利用司法审查程序保障公民的法律修正权的同时,运用司法裁决宣告违背人民宪法意志的法律无效,试图维护代议制民主立法渠道的疏通。代议机关是现代社会法律的制定者,由于议员只是间接代表民意,立法所体现的不是理想化的人民意志,故议会制定的法律可能存在合法性不足。此时,法律只有通过接受违宪审查获得司法机关输出的合法性。这种合法基础在于法院在司法过程发现、吸收的现时民意与立法凝结的过去民意的整合,来源于过去的理性与现在的理性的结合。在通常情况下,美国大法官充分尊重多数民众的意愿和宪法观念,用宪法解释来扩大自由表达的范围,用司法判决促进民主政治的发展,倡导以民主的方式发现重要社会问题的有效解决途径。[25]在美国的这种政治渠道疏通模式中,人民通过法院来保障政治过程和决定的合法性,法院通过对立法行为的审查为立法机关提供源源不断的合法性判断和裁决,由此确立司法在美国政治生活中的至上权威。

   当然,美国政治渠道疏通模式也存在一定的局限性,法院不能对重大的政治决策、重要社会政策和外交政策进行过多的司法干预,法院缺少解决这些方面问题的资源、能量和能力,这些领域中的问题仍然需要通过民主政治活动来解决。司法立足于过去的规则和经验解决延续性纠纷的司法逻辑,相对缺少展望未来的预测能力,其实现过去经验与现实理性相结合的能力在很大程度上依赖于当事人的法律意识和诉讼取向、依靠立法机关和行政机关的认同和支持。因此,政治渠道的司法疏通模式的良性运作,必须建立在尊重司法权威的社会文化基础上。

   美国政治渠道疏通的司法化进路表明,代议机关的政治代理行为及其结果的最终合法性来源于司法机关发现的现时民意和过去民意在宪法原则意义上的有机整合,立法机关的立法行为必须接受司法机关的评判和裁决。在这种司法机关主导的政治渠道疏通模式中,议会行使权力的合法性在一个又一个判决中被输入而补充,最终实现较高程度形式理性与较高程度实质理性的融合,为社会组织和社会交往确立稳定、明确的期望结构,为社会和谐提供了坚实的司法基础。西方进入福利国家时代后,欧洲一些国家出现了政治问题法律化、政治生活司法化的现象,许多重大的国家决策和政治责任的合法性确认逐渐成为司法的政治功能,德国的宪法法院、法国的宪法委员会和超国家的欧洲法院成为了政治责任的主要裁决者,法院时常启动司法审查程序对立法机关进行政治监控,从而将自己推向了政治争议的舞台。但是,与美国代议制民主政治的司法疏通权威相比较,不论德国的宪法法院还是法国的宪法委员会主要通过传输立宪机关通过的民主公意来确认议会立法的合法性基础,有时也会应用宪法判例所荷载的过去理性来补充议会立法面向未来的理性之不足。“除了临时审查之外,根据有权机关的申请,联邦宪法法院还审查联邦或各州的立法是否符合基本法,州宪法法院还审查本州的立法是否符合宪法”。[26]此外,德国的宪法法院在宪法解释方面走得比美国最高法院还要远,它不仅通过扩张的方式解释宪法条文规定的各种公民权利的含义和范围,从中推导出政府不能做特定行为的义务,创造出约束立法机关的宪法判例原则,使宪法法院成为所有政府行为合理性的审查者,而且确立了立法机关要履行积极保护基本权利免受社会力量侵犯的义务。“通过这种方式,宪法法院在其权限范围内,不仅可以宣布特定政府行为无效,还可以在政府不作为的情况下,要求其做出相应行为。由此,在许多案件中,立法之所以被宣布违宪,不是因为它在限制基本权利方面走得太远,而是因为它在保护基本权利免受私人威胁方面做得太少。”[27]在德国人民的宪法文化逻辑中,宪法约束立法机关,宪法法院作出的宪法解释也应该能够约束立法机关。当立法机关的立法与宪法发生冲突时,拥有最后发言权的是宪法法院。[28]

  

四、我国代议制民主政治的司法疏通路径

  

   与美国疏通政治渠道、保障代议机关立法合法的司法进路相比,我国现阶段更多地依靠立法机关自我的力量来疏通政治渠道、保证立法的民主性。我国《立法法》96条和第97条规定了对于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的立法审查制度,公民、法人和社会团体可以向立法机关提出审查和纠正某一法律规定存在的问题,试图通过立法者的经验与现时的直接民意相结合,在立足过去相关规定的基础上有效地解决当前的社会问题,为社会建立面向未来的期望结构。为了增强宪法意识、维护宪法权威、加强宪法实施和监督、推进合宪性审查工作,《深化党和国家机构改革方案》决定将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。然而,在现有政治体制的内在约束下,宪法和法律委员会很难发挥政治渠道的疏通功能。

   保证代议制民主渠道畅通的前提是保证人民能够通过选举程序选举政治素质和法律意识良好的人民代表,只有保证人民能够自由地行使选举权利,人民才能选出可以将人民的意志完整、合理表达出来的政治代理人,立法意志的产生过程需要选民和选举出来的代表的全力参与。“民主程序中未受阻隔的停滞就是司法审查必须仔细予以关注的东西,否定选举权似乎就是停滞之核心了。”[29]所以,代表的选举至关重要,代议机关的权力行使人员素质的良好与否决定着是否可以将人民的意志完整、合理地表现出来。目前,我国的选举制度亟待完善,选举权的保障机制还存在许多问题。选举过程中经常出现贿选、暴力影响选举过程或者是操纵选举等现象,对人民自由选举自己的代表造成了破坏性影响。如果选举出来的人民代表从开始就没有政治素质和法律素质的保证,就不可能期望他们完全代表人民意志、维护人民利益。为此,基于民主政治渠道的疏通和民意表达的通达,必须完善选举权的司法保障机制。虽然,《民事诉讼法》规定了“选民资格案件”诉讼的程序,《刑法》规定了“破坏选举罪”,但是,离选举保护的要求还有一定的距离,需要完善《民事诉讼法》中的特殊程序的制度性规定,加强刑法的司法解释工作。法院要公正审理和裁决选举资格纠纷,给予公民选举权利应有的司法保护,对破坏选举活动的犯罪行为要依据刑法予以惩处,对于审判过程之中发现的选举不公或者违法违纪现象要及时告知相关的人大及常委会,以保证选举权的合法行使和选举结果的公正。

   另一方面,我国司法机关没有解释宪法、适用宪法解决立法行为合宪性和合法性问题的权力,不能通过判例规则修改已有的法律规定为社会交往提供新的行为规范、确立新的合法性判断标准,从而不能通过积累和传承下来的司法经验和对现时民意的理性吸纳来输出合法性,弥补代议机关立法活动缺少直接民意基础的缺陷。根据《立法法》的有关规定,最高人民法院和最高人民检察院享有法律议案的提出权、法律解释的提出权和违宪审查的提出权,由此可见,我国司法机关在立法活动中的影响力是有限的。依据我国宪法的规定,最高人民法院和各级法院享有适用法律规定解决纠纷的独立审判权,最高人民法院在适用法律过程中有权对相关法律条文进行司法解释。“在多数情况下,一般性规范在适用于个案时具有的含义必须通过解释来确定,而解释通常会为不止一种答案留下空间。”[30]因此,在现实的法律生活中,法律解释是任何法律实施活动的前提和基础,法院在解释有关法律条文时,必须找出最权威的依据,这个权威依据就是宪法的相关规定,因此法律解释是与宪法解释紧密联系在一起的,适用法律的司法机关在解释法律过程中事实上也在解释宪法。解释是适用法律规范的前提,解释更是明确宪法规范具体含义的前提。“宪法要履行的职责是,为政治对手提供一个共同的基础,因此,与普通法律相比,宪法需要更宽厚的政治合意。它们也更难修改。由于这些原因,宪法一般会比普通法律更加开放,同时,也不如普通法律那样具体和连贯。因此,在适用范围和内容方面存在的裂隙,就需要通过解释或具体化来弥补。”[31]

   我国最高人民法院拥有对有关法律适用问题的抽象解释权,不是通过个案形成的司法判断和决策,因而不能在司法过程中有效地发现民意、确认民意和吸收民意,不能为司法裁判自身和民主立法提供更高的政治合法性依据。尽管最高人民法院的抽象司法解释也是建立在不同层级法院在个案审理和法律适用中发现的问题、提出解决建议基础上的,其中各级法院有可能结合当时的民意对相关法律规定作出了合理的解释,但是,这种合法性阐释经过多层次的传输和选择会产生民意衰减的结果,以至很难在最高人民法院司法解释中感觉和发现清晰的民意。因此,司法解释的民主化成为最高人民法院确认合法性、疏通政治渠道的有效路径,我国最高人民法院从2007年开始推行司法解释的民主化,规定任何公民和组织皆可提出司法解释立项的机制,涉及人民群众切身利益或者重大疑难问题的司法解释应该向社会公开征求意见。由于仍然没有采用通过司法过程中发现和确认民意的合法性赋予机制,其政治渠道的疏通效果是有限的。因此,为了保持政治渠道的畅通,保证立法机关制定的法律体现人民的宪法意志,必须赋予法院一定的司法审查权威,由法院在个案审理过程中,对立法行为进行必要的合法性审查。考虑到我国最高人民法院具有的指导各级人民法院审判工作的职能,应该赋予其宪法解释权,这里的宪法解释权不同于人大常委会的宪法抽象解释权,而是在法律规定存在争议需要通过对相关宪法规则的解释来解决的情况下,通过具体案件审理过程中的司法审查程序来对相关宪法条文的含义和规定作出明确的说明。各级人民法院可以将在案件审查过程遇到的法律适用问题、法律规定与宪法原则可能存在冲突的问题,提交给最高人民法院进行司法审查。

无论是民主政治制度的完善还是社会经济文化制度的发展,我国将在相当长的历史阶段内处于社会转型时期,仅靠立法的努力,不可能实现推动民主、促进自由竞争、维护市场秩序、扩大社会自治领域、防范社会风险方面的立法任务,法律的制定、实施和发展是在所有国家机关和社会组织、公民良性互动下实现的,为了保证立法意志和宪法中的人民意志相一致,除了公民直接参与立法活动外,更重要的是运用司法审查机制清理政治立法中各种障碍,保障代议制民主政治渠道的通畅。在我国立法活动中,不同利益群体的权利诉求存在差别,城市与农村在土地利用方面也存在着利益纷争。在我国社会转型时期,利益分配、权益保障等方面存在的不公平问题是引发社会矛盾和冲突的主要因素,因此社会治理的根本任务是要依靠法律、通过社会治理的法治化来实现利益结构的调节和均衡,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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