肖金成 刘保奎:改革开放40年中国城镇化回顾与展望

选择字号:   本文共阅读 509 次 更新时间:2019-02-03 20:41:26

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肖金成   刘保奎  

   中国日益收紧的特大城市和超大城市政策③很快取得了一定成效,继2015年上海的常住人口出现减少后,2017年,北京的常住人口也开始减少。但这个政策也引起了很大争论,大部分学者对此提出了批评,其中比较有代表性的是陆铭(2016),他认为无论是从城镇体系结构、都市圈发育情况,还是城市空间效率看,中国的大城市都还有很大潜力,“不是太大了而是太小了”。周其仁(2013)则从另一个侧面支持了陆铭的观点,认为中国的城市无论规模大小,都有一个共同的缺陷,就是密度不够,而高密度才能带来集聚效应,有利于社会分工。少数学者则支持对特大城市的控制,徐匡迪(2015)认为,中国已经是世界上大城市、特大城市最多的国家,而县域经济还有很大的潜力,因此中国推进新型城镇化必须严格控制特大城市的盲目扩张,发展中小城镇。

  

   事实上,改革开放以来,中国关于发展大城市还是小城镇的争论从来没有停止过。费孝通先生是“小城镇论”的提出者和支持者,在其1984年提出“小城镇、大问题”之后,城镇化道路问题开始引发全国多种学科的争论(赵新平和周一星,2002)。考虑到上世纪80年代中国的农村改革如火如荼,“小城镇论”的出现并占据上风离不开当时的时代背景,这种状况一直持续到90年代中后期,随着中国城市效率的提升,“小城镇论”片面强调其“小”与“分散”的特征,而忽视城市的规模效应,受到了“大城市论”(王小鲁和夏小林,1999;王小鲁,2010)的攻击。赵新平和周一星(2002)则跳出了城市规模单一取向的框框,指出各级城市都有发展的客观要求,被称为“多元论”。

  

   尽管“小城镇论”、“大城市论”、“多元论”存在巨大分歧,但它们在是否发展城市群问题上却拥有前所未有的共识,这反映在了顶层设计上,从“十五”规划到“十三五”规划,城市群战略一步步得到重视。2001年“十五”计划中使用的是“城镇密集区”的概念,提出“引导城镇密集区有序发展”,2006年“十一五”规划提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”,2011年“十二五”规划提出“要以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群”。2016年“十三五”规划提出“以城市群为主体形态”和“加快城市群建设发展”。截至2018年上半年,中国已经完成了全部跨省城市群和省域内城市群规划编制。作为城市群一体化在地方层面的探索样本,中央又将长三角区域一体化上升为国家战略,围绕建设世界级城市群,三省一市将加快实施规划对接、战略协同、专题合作、市场统一、机制完善等,制定了三年行动计划,提出了时间表路线图,正在加快编制高质量一体化发展规划。

  

   与城市规模政策导向相配套的是户籍、土地的有关改革。中国户籍政策相关改革与城镇化的关系也可以分为两个大的阶段,在早期,户籍政策的调整助推了城镇化的启动,1984年城镇户籍不再与粮油挂钩①,允许在集镇务工经商的农民和家属在自理口粮的前提下落户城镇,使得农村居民流向城市的主要障碍(粮食问题)基本消除,大大促进了此后的城镇化进程。随着进城务工经商的人口不断增加,1985年颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,开始实行《暂住证》、《寄住证》制度④,对城镇暂住人口的管理能力加强。

  

   上世纪80年代末90年代初,尽管中国已经放开了人口乡城迁徙,但是户籍并未放开,主要是保留了“农转非”指标控制,这很快就适应不了当时的需求,户籍制度改革落到了城镇化进程的后面,城镇化开始倒逼户籍制度改革,并进行了一系列创新探索。其中之一是1992年开始出现的“当地有效城镇户口制度”,也称为“蓝印户口”⑤,最早被允许在小城镇、经济特区、经济开发区和高新技术产业开发区实行,后来像天津、上海、石家庄等大城市也开始推行,只要满足投资、购房等条件,或缴纳一笔城市扩容费,就可以取得“城镇户口”。由于一些城市并未兑现“同城同待遇”的承诺,“蓝印户口”在2001年前后被叫停。“蓝印户口”本质上是一个地方性的城市户口,但它的贡献在于,在没有突破全国层面农业户口和非农业户口二元制度的情况下,满足了当时部分人口在城镇获取公共服务的需要,同时为此后的户籍制度改革探索了方向,即户籍制度改革具有“地方性”,后来无论是地方探索的“购房入户”制度,还是中央政府推行的居住证制度,都离不开这个认识基础。

  

   另一个探索是居住证制度,其最早是在1989年厦门和深圳为便利港、澳、台外商在本地“开展业务工作”和“多次出入境”等而采取的,但此时的居住证并没有承载相关的社会福利,上海和北京分别在1992年、1999年出台的“工作寄住证”与此类似,主要面向高新技术企业、跨国公司总部等引进人才,对持有人的购房、子女入学、社会保险等待遇进行了规定,此后上海、广东、浙江将此演化为人才居住证,但并不覆盖农民工。到2004年,上海率先将居住证扩大到全部流动人口,2008年以后深圳、无锡、温州、武汉等也借鉴了上海的这一政策,学者们将其称为居住证的“平民化”(邹湘江,2017)。2010年,国务院首次提出将在全国范围内实行居住证制度,并在2015年发布了《居住证暂行条例》,对居住证申领、福利和服务,以及积分落户制度等进行了详细规定。居住证是中国城镇化进入新阶段后的一个探索,其本质是赋予稳定居住、稳定就业、稳定就学三个条件之一的农民工以“有限的城市户籍”,既赋予其基本的权利和便利,又不给城市政府增添过多负担。关于居住证制度仍然存在一些争论,争论的焦点在于,既然中国要推动形成城乡统一的户籍制度,那就不应该再采用居住证这样的“小户口”来对城市人口进行新的区分。

  

   由于户籍制度改革无法“一步到位”解决中国数以亿计的进城农民工问题,在城镇化的话语体系中,需要更具针对性的表述,于是2010年以后,“农民工市民化”逐步替代了户籍制度改革而广泛出现在中国的官方文件中,并成为推进新型城镇化的首要内容。2011年,“十二五”规划纲要中提出“稳步推进农业转移人口转为城镇居民”;2012年,十八大报告中提出“有序推进农业转移人口市民化”;2016年,“十三五”规划纲要提出“加快农业转移人口市民化”。2014年,中共中央、国务院《国家新型城镇化规划(2014—2020)》提出到2020年户籍人口城镇化率要达到45%的目标,提高户籍人口城镇化率成为重要的政策取向。在此基础上,中国又制定了推进“三个1亿人”城镇化的实施方案,其中重点是“促进约1亿农业转移人口落户城镇”。

  

   可以说,农民进城及其倒逼的户籍制度改革是中国城镇化的一条“明线”,而在此背后还隐藏着一条“暗线”,即土地制度的不断调整。与户籍制度不同的是,中国的城镇化几乎持续推动着中国户籍制度的松动,是一个“破”的过程,而中国城镇化对于土地制度,却是一个“立”的过程。

  

   在改革开放初期,中国对城市土地施行的是无偿无限期的划拨制,在以公有制为主体的经济体系里,划拨制一度被认为是一个可行且有效的方式。但随着改革开放后外资的进入、民营的崛起,如何给这些非国有、也非集体企业提供土地,变成了一个现实问题。一开始采用收取场地使用费的形式,1980年国务院出台《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》提出:“中外合营企业用地,不论新征土地,还是利用原有企业场地,都应计收场地使用费”。“费”很快在转让时遇到了障碍。在中国土地制度改革历史上,1987年是一个重要的年份,1月,新中国第一部《土地管理法》开始实施,4月,中国提出“土地使用权可以有偿转让”,并于9月在深圳率先试行。尽管这在今天看来司空见惯,但在当时却是一个根本性的变革,为此1988年对宪法进行了修改,将其中不得出租土地的规定,改为“土地的使用权可以依法转让”。在此基础上,1990年颁布了《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》,规定“国家按照所有权与使用权分离的原则,实行城镇国有土地使用权出让、转让制度”。

  

   在此基础上,1992年和1995年中国政府分别对划拨和协议出让进行了规范,1998年修订的《土地管理法》中明确了征地制度,2004年又对招拍挂出让进行了规范,至此,经过近20年的不断调整和完善,包括土地类型划分、供应方式、供应价格、供应期限、征地制度等在内的中国特色城市土地制度初步建立。这在很大程度上为中国城市发展和经济繁荣提供了支撑,反过来促进了中国的城镇化进程。

  

   中国的城镇化还催生了城市住房制度改革。改革开放之前,中国实施的是“统一管理,统一分配,以租养房”的公有住房实物分配制度,城镇居民住房主要靠所在单位提供,住房建设资金90%来自政府投资,住房成为单位提供的一种福利。改革开放以后,中国陆续开展了公房出售、增量住房成本价出售、公有住房补贴出售等改革试点,1986年成立了国务院住房制度改革领导小组,1994年7月国务院出台了《关于深化城镇住房制度改革的决定》,提出要从住房实物福利分配改变为货币化工资分配,1998年国务院出台的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》,则提出“停止住房实物分配,全面实行住房分配货币化”。到2001年,以住房分配货币化、完善经适房为主的多层次城镇住房供应体系、发展住房金融、培育和规范住房交易市场等主要内容的“一次房改”基本完成,住房实现了商品化。

  

   住房制度改革催生的房地产市场繁荣,成为中国经济快速增长的重要动力。在住房制度改革前,城市居民住房供给主要靠单位的集资建房,这种情况在住房制度改革后一段时期内仍然大量存在,城市土地市场出现了“多头供地”的情况,但这个状况并未持续太长时间。2004年,中国政府出台了关于经营性用地必须采取招拍挂出让的有关规定,政府成为土地供应的唯一主体,再加上此前出台的国发[2003]18号文中将房地产业定义为“国民经济的支柱产业”,中国的房地产市场得到了前所未有的发展,商品房销售额从2003年的7955.66亿元增加到2017年的133701亿元,大约相当于当年社会消费品零售总额的36.5%。房地产不仅在消费侧拉动了经济增长,在投资方面同样占据着重要地位,2004年以来房地产开发投资占固定资产投资(不含农户)的比重长期保持在20%左右,2017年仍为17.2%。

  

中国在城镇化过程中逐步形成了以土地资产价值实现为核心的一整套制度设计。第一,形成了“以地生财”模式,土地出让收入成为地方财政的主要来源。2017年国有土地使用权出让收入52059亿元,相当于全国一般公共预算收入的25.6%。土地出让收入成为地方政府的重要财源,一些城市的土地出让收入一度相当于其地方一般预算内财政收入的50%以上,成为推动城市建设、完善基础设施、提供公共服务的重要资金渠道,学术界称其为“土地财政”。尽管对于土地财政的评价还存在争论,但在快速城镇化的特定历史阶段,其很好地支撑了城市快速扩张所需要的开发建设资金,在这一点上的积极意义不容忽视。第二,以土地出让收入为基础,中国的地方政府还在实践中逐步形成了依托融资平台的“以地融资”模式。在2008年全球金融危机以后,中国政府公共投资扩张的背景下,地方政府纷纷成立了融资平台——城投公司,到2010年底,全国省、市、县三级政府共设立的融资平台公司已达到6576家,这些平台公司以土地为抵押,还有一部分以政府财政收入作为担保,从金融机构特别是开发性金融机构中融资,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《宏观经济研究》2018年第12期

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