冯绍雷:“对俄制裁案”和俄罗斯与西方关系的未来

选择字号:   本文共阅读 508 次 更新时间:2019-01-21 23:25:25

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冯绍雷  
”德国外交部发言人马丁·舍菲尔斯(Martin Schaefer)星期三(26日)在新闻发布会上表示:“(制裁)不仅事关德国工业……对俄制裁不应成为美国维护产业政策利益的工具。”法国外交部也发表声明表示:对俄新制裁是“治外法权”,“违反国际法”;“这项法案如果生效,无论美国是否受到影响,都有权采取措施针对欧洲自然人或法人。为了保护自己免受美国立法(或任何其他立法)跨境影响,我们需要修改国家立法和完善欧盟的应对措施。(33)苏斯洛夫指出:“这是又一个前所未见的变化。此前,反对多边主义的口号,主要来自与美国传统体制并无太多关系的‘麻烦制造者——特朗普’。但是,现在局面又一次倒转了过来,国会山的建制派似乎成为颠覆传统大西洋盟友关系的祸首,而特朗普反倒变成为一个‘传统的’总统——关心美国公司和美国盟友的利益。这再一次的颠倒说明:几十年来,华盛顿和布鲁塞尔在实施国际制裁方面一向有着严格协调其政策的传统,包括2014年以后在乌克兰危机问题上的对俄罗斯制裁;但是,这一次,美国和欧盟之间几十年来第一次因国际制裁问题而出现分裂。这是大西洋关系崩裂的又一个清晰证明。”(34)他指出的美国传统伙伴关系领域出现的混乱迹象,预示着人心向背的重大变化。

   事实上,“多中心世界”加速形成,其直接原因就在于“美国传统的建制派完全没有准备好接受这一事实,也完全不准备去认真反思2016年11月大选失败的真正原因,当然,也不会允许对国内和国际议程中的任何过失有任何反悔和体察之心”。(35)

   (四)对俄制裁直接关系到美国的宪政之争

   8月2日,特朗普正式签署对俄制裁法令之前,观察家们曾有不少分析:其一,特朗普如果断然否决新的制裁法案,会是一个严重的失误。因为,这是绝大多数两党议员投票支持的国会制裁法案,特朗普的否决毫无疑问会被推翻。一般情况下,美国总统不会想以破坏自己权威的方式升级美国的政治危机;其二,这是新一轮的“通俄门”。但是,特朗普的最亲密盟友及其家庭成员在被指控与俄罗斯“勾结”的情况下,不想成为“俄罗斯保卫者”,也不试图修改法案或彻底将其埋葬。这只会使特朗普处于困境,甚至遭弹劾的可能性更大(36);其三,另有人建议:让制裁法生效然而不附加总统的签名——但这又会给人造成印象,似乎特朗普比较软弱,并且是束手无策。

   因此,对特朗普来说,目前的做法可能是一个别无出路的选择:一方面签署法律,不至于因此而与整个国会系统的两党议员闹翻;另一方面,通过发表一份总统声明,明确而理性地表明自己的立场。尽管,此举也会激怒对手,但与其他选择相比,可能显得较为有利、体面、平衡和留有余地。人们发现,不仅这份总统声明经过律师的精心制作,而且,相当接近国务卿蒂勒森有关对俄制裁问题经过深思熟虑的表态。

   特朗普在声明中明确表示:“我赞成采取严厉措施惩罚和阻止德黑兰和平壤流氓政权的不良行为。我也支持表明,美国不会容忍干涉我们的民主进程,我们将支持我们的盟友和朋友反对俄罗斯的颠覆和不稳定。”他说:“这就是为什么,自上任以来,我已经颁布了对伊朗和朝鲜的新的严厉制裁,并支持现有的对俄罗斯的制裁。”同时,特朗普话锋一转:“由于这是首次推出这一法案,我担心国会的许多方法,正在不恰当地侵害行政权力,使美国企业处于不利地位,并伤害了我们欧洲盟友的利益。”(37)

   特朗普特别强调:“该法案仍存在严重缺陷,特别是因为它侵犯了行政部门进行谈判的权力。经过七年的讨论,国会甚至无法就医疗保健法案进行谈判。通过限制行政执行权的灵活性,这项法案将使得有利于美国的交易难以推进,反而推动中国、俄罗斯、朝鲜更紧密地走到一起。我们的宪法制定者们把外交事务交到了总统手中。这项法案将证明,这是一个智慧的选择。”他表白道:“尽管有这些问题,我还是出于民族团结的考量而签署了这项法案。因为,它代表了美国人民希望看到俄罗斯采取措施改善与美国关系的意愿。我们希望两国在重大全球性问题上进行合作,以使这些制裁将不再必要。此外,该法案向伊朗和朝鲜发出了明确的信息,即美国人民不会容忍他们的危险和破坏稳定的行为。美国将继续与我们的朋友和盟国密切合作,以监控这些国家的恶意活动。”(38)

   特朗普相当自信而又不无揶揄地表示:“我确实建立了一个价值连城的真正伟大的公司。这是我当选的很大一部分原因。因而,作为总统,我可以比国会做得更好。”看来,相对于对特朗普的漫无节制的简单批评,这位新任美国总统还是交出了一张比较能够应付国内各方挑战的答卷。第一,特朗普的这一声明并没有直接和具体地批评俄罗斯,这意味着,声明暗含的意思是:俄罗斯并没有足以值得被进行制裁的行动。同时,这份声明明确把俄罗斯区别于朝鲜和伊朗。特朗普显然认为,后两者应该被处罚,而俄罗斯则不然。第二,该声明在字里行间中暗示,特朗普政府将寻求避免过度严格执法的措施,以免损害美国公司的利益和美国的欧洲盟友的利益。面对美国国内企业和欧洲企业对制裁的一片反对声,显然,特朗普的表述与美国国会通过的制裁案相比较,更在于挽回人心。第三,美国总统声明中最重要之点,乃是明确表示制裁法侵犯了宪法赋予美国总统的特权——美国总统才是国家外交政策的领导者。不少评论认为:特朗普签署法案完全不意味着放弃与国会的长期较量。其一,有关国会和总统之间的外交决策权力之争,始终会伴随整个“制裁案”而发生作用;一旦府院之争难以休止,最高法院出面干预是极有可能出现的局面。甚至有学者认为:美国宪政制度也难料会发生怎样的变化。其二,特朗普不会甘心于这场府院之争中所受到的牵制,不会放弃一切反击的可能性。与此同时,“通俄门”的黑箱依然是特朗普头上的悬剑,特朗普团队和家族成员一个又一个被调查出局和限制自由,并非是好兆头,至少预示着2018年中期选举的血腥搏杀正在拉开帷幕。

   从特朗普对制裁案所做的正式反应来看,行政当局和国会之间的这场宪法大战实际上已经拉开序幕:问题已经远不仅限于是否需要对俄罗斯继续进行制裁,甚至也不仅仅关涉到底是美国总统还是国会具有更大的外交决策权,还在于美国大选的结果是否导致已经延续了几个世纪的美国决策模式的改变。

  

三、“制裁”危机对未来俄罗斯与西方关系走向的影响

  

   在探讨“美对俄制裁案”会对未来俄罗斯与西方关系,以及对国际转型带来何种影响这一问题之前,首先需要讨论的问题,乃是国际制裁的合宜性,而后才是这类制裁的效用问题,包括对俄罗斯以及今后大国关系的影响。

   (一)关于“对俄制裁案”合宜性问题的思考

   关于国际制裁问题,国际学术界有不少研究和争议。与本题相关的主要是以下三个问题。

   第一,关于国际制裁的目的性。学界大体上有以下两种观点:一种认为:“制裁是针对一个或多个国家采取的强制性措施,试图强迫目标国改变政策或者至少表达制裁国对目标国政策的一种观点。”(39)另一种观点认为:“制裁是一种通过威胁或处罚影响不法行为者的消极措施。”(40)这两种观点的区别在于,后者针对的是“不法行为者”,而前者并没有强调受制裁国家的行为是否“非法”,而只是“试图强迫目标国改变政策”或者“表达制裁国对目标国政策的一种观点”。自18世纪中叶以来,制裁更多地被认为是一种通过惩罚来改变一种行为的手段,被制裁者是否违反法律,不再是制裁的前提条件。(41)换言之,无论受制裁对象国的行为是否合法,并不妨碍实行国际制裁。国际法领域的现状在国际制裁问题上留下了一个巨大的争议空间。

   第二,国际制裁的功能性问题。相当长时期内在西方制裁研究领域居于主流地位的“实力政治路径”理论,基于现实主义政治原则,持有这样的见解:制裁越有力、对制裁目标国须施加足够有杀伤力的惩罚,才能促使对象或者自己实行自我约束,或者在民众压力之下要么改变现行政策、要么被民众推翻,以实现制裁的目的。“公共选择路径”下的国际制裁理论认为:鉴于被制裁的对象一般为复杂结构的行为体,因此,需要精准选择制裁对象;选择的依据是以民主还是集权体制这样的意识形态划分方式。第三种“决策分析路径”,对制裁国,侧重于分析决策者和决策集团策动、制定、中止、结束制裁的动因;而对被制裁国,侧重于研究受制裁国的抗拒意志、对策和潜能。(42)总体而言,传统的制裁研究把侧重点放在制裁目的、制裁有效性、制裁时长、制裁后果等功能性问题之上。换言之,对国际制裁在复杂的国际形势之下是否合宜的问题,也并没有形成多少共识。

   第三,从国家行为实践的历史来看,在国家间的交往中,采用强制性经济制裁或行政制裁的做法,已经是作为发起制裁国认为受到不公或非法待遇时相当惯用的手段。迄今为止,还没有任何新颁行的国际法能够对此加以禁止。问题在于,冷战结束之后的现状是美国等西方国家大量使用经济强制制裁以惩罚对手,似乎制裁已经成为一种公认的各国都可以接受的国际规则。(43)但实际上,制裁措施的运用,还存在大量争议。

   国际制裁具体功能问题的研究虽需要具体而实证的考察;一国对于另一国实行制裁或者反制裁,国际法的规范也的确没有提供普遍接受的共识。但是,如果忽略了首先需要关注国际制裁的合宜性问题,那么,在冷战后国际局势和大国国内局势异常复杂的条件下,其后果是难以估量的。

   “美俄制裁案”过程中的合宜性考量尤其不容忽视。当一国内部政治进程,特别是在大选或政治更替这样的关键时刻,一旦受到外来干预,无疑有必要严肃而坚决地加以反对。但从现有处理来看,在俄罗斯政府是否参与“黑客干预大选”问题上双方还存有尖锐分歧,包括美国总统特朗普都公开表示相信俄方辩驳理由的情况下,都不分青红皂白地以前所未有的“全面制裁”+“精准制裁”方式对俄施压。这说明,这一类制裁一定程度上更在意国内政治斗争的需要,或是显现西方国家居高临下、以制裁作为合法工具维护其霸权和优势地位的未曾言明的动机。圣彼得堡大学康斯坦丁·库德雷教授认为:“对俄制裁法案,在国际制裁方面创造了一个非常罕见的先例。首先,由美国行政部门实施的国际制裁现在具有了法律效力。此外,该法还规定了一种扩大制裁的机制,可以对第三国的法人和个人实施制裁,事实上这些国家的个人与俄罗斯的关系并不适用于美国法律。但该法律规定:不迟于这一法律颁布之日起180天内,此后每年美国政府各部门和机构将向国会提交报告,提出对俄罗斯著名政治家、官员、商人和某些家庭成员实施个人制裁的理由。法律并没有说明这些报告中提到的所有人都会自动受到制裁,但实施制裁的机制是显而易见的。毫无疑问,报告中提到的所有人的国际活动都会遇到一些困难,而对他们实施的制裁可能是长期的,甚至是终生的。”(44)

这里的另一个问题在于制裁的公正性问题,也即是否有必要对类似的对一国内部政治进程的外来干预,都要实施一视同仁的制裁?专门研究谈判问题的哈佛大学教授布鲁斯·阿林曾坦言:“过去苏联人从未指责华盛顿干预他们的选举活动,因为,那时候苏联不存在认真严肃的选举。现在,俄罗斯人指责美国1996年侵犯了他们的主权,当时,美国人确实帮助叶利钦转败为胜,最终登上总统宝座。”这位教授补充道:“华盛顿在格鲁吉亚、吉尔吉斯斯坦和乌克兰的‘颜色革命’中继续支持他们看中的反对派。俄罗斯人认为:乌克兰发生的‘颜色革命’是美国支持的异常‘政变’。”(45)这位哈佛大学教授至少提出了一个难以规避的问题:如果俄罗斯黑客干预了美国总统大选,当受处罚,那么,如此之多主权国家最高层的政治更替都确凿无误地受到了美国的干预,那么,究竟该如何处置?应该基于所谓现实主义“实力政治”的原则,谁更强大,谁就有权利对他者实施制裁?或者应该基于“公共选择路径”的原则,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《欧洲研究》2018年 第1期

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