黄少安:改革开放40年中国农村发展战略的阶段性演变及其理论总结

选择字号:   本文共阅读 665 次 更新时间:2019-01-14 16:24:52

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黄少安  
笔者曾经专门撰文分析阐述了这种差异 (黄少安和谢冬水, 2013) 。中国现阶段的土地流转和集中是顺应工业化、城市化、市场化和农业本身产业化而为之, 土地流转和集中本身就是“四化”的一部分, 而且推动“四化”, 失地农民不会大规模失业。现实中大量农业剩余劳动力的存在不是因为土地流转集中, 不是因为农民失去土地, 而是因为中国人口和中国农村人口绝对量大。相反, 因为有工业化和城市化在创造着更多、收入更高的就业岗位和成为市民的机会, 才大量吸收了农业剩余劳动力。所以, 土地流转集中和工业化、城市化, 正是农民更大的、长期的利益, 当然, 也是农村发展和中国发展的目标所在。保护农民利益、为农民着想, 也应该有这种维度的考虑。也许具体失地的农民个体不一定即时就业和市民化, 宏观上也会有一定比例的摩擦性失业, 但是这不影响趋势和方向, 不能因此否定或延缓土地流转和集中, 更不能在政策和机制上使得众多农民长期依恋在小块土地上。当然, 政府需要加强包括失业保障在内的社会保障体系的建设。

  

   (五) 政府征地的“补偿与否”和“补偿标准高低”的理论解释

  

   在土地改变用途和流转过程中, 政府应该充当什么角色和实际充当了什么角色?按政府和市场分工的原理, 政府应该只限于为了提供公共品而向居民征地 (包括地上的房产) , “征地”的严格定性就是政府为了公共产品供给。可是, 实际上中国各级政府尤其是地方政府, 几乎包揽了所有公共品和非公共品所需要的土地供给, 都是政府从居民 (主要是农民) 那里把土地征收过来, 再自用或通过“招拍挂”方式卖给不同投资者使用。政府补偿标准、公共用途是否属实和非公共品土地市场, 一直是被讨论、甚至诟病的方面, 因为补偿太低而使农民吃亏成为多数人共识。在此试图给予经济学的理性分析。

  

   首先, 政府的角色问题。为了公共品征地肯定是政府应该的行为, 但是, 过程中有越界行为——有些不是为了公共用途却以公共用途名义征地, 有些是公共用途但是却超出了实际所需数量。至于政府介入非公共品用地, 低价征收后再高价卖出, 具有一定必然性。第一, 中国的城市土地本来就是国有的, 农村土地法律上也是集体所有, 本来就不是居民私有, 中国地方政府及其官员实际上在进行以经济建设为核心内容的政治锦标赛, 为了经济增长, 特别是具体为了招商引资, 政府介入既能快速、又能优惠给投资者土地。

  

   其次, “是否补偿”问题。需要分别分析公共品“征地”和非公共品“征地”。为公共用途征地, 假定性质和数量都没有问题, 理论上可以补偿, 也可以不补偿。究其原因, 既然政府为了提供公共服务而征地, 被征地者实际上是拿土地换公共品, 而且政府补偿资金来源于对居民的税收, 要补偿就得另外征税。具体有几种情况:如果公共品服务范围与征地对象范围一致, 例如, 政府向一个村 (假定土地是集体所有、没有实施家庭承包) 征地10亩建一所小学, 家家户户孩子都得上学, 就不需要补偿。承包制之前就是如此执行的。当然, 如果公共品服务对象与被征地对象不一致。例如, 为全国或全县性公共品而征用了一个村的土地, 应该需要补偿该村;土地稀缺度很低, 相对价格很低, 小规模征地, 不值得补偿, 或者说, 为了筹措补偿款而付出的交易成本大于补偿款。例如, 一家有数千、数万亩土地, 政府征用1—2亩, 不值几个钱, 也不必去要求补偿, 不如做点贡献;被征地对象来自土地的收入占其总收入的比例很低。例如, 一个年收入200万元的家庭, 被征用一块地, 年收入约减少2000元, 被征用者也可能不必去要求补偿。当然后两者情况在中国现阶段比较少。至于政府为非公共品征地, 不管多少, 理论上都是需要补偿的, 当然也存在上述后两种情况, 即当事人放弃补偿的可能, 不过中国现阶段出现的可能性极低。

  

   最后, “补偿标准高低”问题。在此主要讨论对农民的征地补偿标准问题。首先应该承认:中国的工业化和城市化是在农民的支持下“起步”的。新中国的工业化靠工农产品“剪刀差”积累起步的资本, 由于严格的城乡分隔, 农民几乎没有分享计划体制下的工业化和城市化成果。改革开放以来再一次工业化和城市化高潮, 农民又一次为“起步”和“持续”做出了巨大贡献, 主要是通过提供廉价土地和廉价劳动力, 这是符合事实的基本判断。这也是中国工业化城市化的约束条件决定的。但是, 另外一个基本判断也是成立的:改革开放以来农民的付出是值得的, 农民并没有吃亏, 无论微观个体还是宏观统计, 都可以如此判断。也许有人觉得矛盾, 既然政府低价征地, 农民肯定有利益损失。本文的依据:一是, 根据全国各地实地考察, 几乎没有农民因为被征地而出现生活水平的下降。比较普遍的情况是:一方面与政府有矛盾, 希望多补偿, 另一方面又希望政府征地而获得补偿。二是农民不满意、闹矛盾的主要原因不是觉得绝对吃亏了, 而是纵向攀比 (同村的土地今年征地比以往补偿多) 和横向攀比 (同村或邻村的补偿标准不一样) 。三是农民在起步和持续支持工业化和城市化的同时, 也为自己创造了更多的务工挣钱机会和市民化从而分享城市化成果的机会。农民廉价提供土地和劳动力是事实, 大幅度降低了“两化”成本是事实, 但是由于成本降低也大大加速了“两化”, 使得大批 (被征地的和未被征地的) 农民成为“农民工”或“市民”而“挣得大量工资”, 这也是事实。可以说, 这是“两化”给的机会, 也可以说是农民自己的贡献促成的机会。其实对国家、政府、农民、原有城市市民, 都有好处。假如没有低地价、低劳动力价格, “两化”不能起步, 或者速度很低, 农民就没有机会务工挣钱, 土地也不增值、不值钱。可以大体测算一下:把被征收的农民土地, 按假定存在市场的市场价格计算值多少钱, 再计算政府总共补偿了多少钱, 之间的差额应该就是一些人士关注的农民少拿的那一部分或吃亏的部分或贡献的部分。再大体算另一笔大账:40年以来, 农民通过务工的总收入是多少。务工总收入加上政府对土地的实际补偿款, 应该远远大于假如用市场价格计算的全部土地收入, 至少二者等价。有人可能认为不能这么算, 不征地农民也可以有农业以外的收入, 征地按市场价格补偿, 农民也一样务工挣钱。既然以中国大的转型和变革为背景讨论问题, 还真的需要这么算。改革开放以前农民就是没有农业以外的挣钱途径, 而且土地不值钱, 改革开放以后, 如果不是因为土地和劳动力低价, 中国的工业化和城市化进程还真的没有条件如此之快, 农民肯定不会如此大规模、快速度成为工人和市民。所以, 应该从大背景、用大视野看待问题, 判断广大农民是中国几十年以来工业化和城市化的牺牲品还是受益者和分享者?应该既是分享者, 也是受害者。那些认为应该大幅度 (几倍几十倍) 提高征地补偿标准的观点或主张, 除开可能的感情因素外, 基本上不具有科学的理性, 很难真正维护农民利益。

  

   (六) 为什么土地产权制度改革是“三权分置”而不是“私有化”:经济学精髓的体现

  

   中国特殊的土地产权关系和现实的政治体制, 需要我们深思熟虑并作理论创新。“三权 (所有权、承包权和经营权) 分置”就是特定约束条件下的重要理论创新, 能解决需要解决的问题, 还让各方面都能够接受, 形成一种有效的均衡状态。

  

   但是, 有一些经济学家主张中国土地私有化, 他们往往在媒体上多次发表见解 (也有在学术专著中总结性、学理性表达观点的) , 不过基本上都前后一致, 所以, 笔者引用或提及其中一次即可。例如, 杨小凯 (2006) 主张“中国农业要真正搞起来, 土地一定要私有化, 要自由买卖。”许成钢 (2011) 从土地拆迁补偿的角度, 认为“如果把完整的土地产权归还给农民, 允许进行交易, 农民就不会赤贫, 低收入民众的收入问题也就解决了, 不平等也就缩小了。社会也和谐了。”陈志武 (2005) 认为“农村土地私有化的结果不会比现在更糟”;文贯中 (2014) 把一贯的土地私有化主张阐述得清楚而有自己的逻辑, 认为土地私有化是改革的当务之急。

  

   主张土地私有化的学者也是为国为民在探索, 如果不考虑现实起点和约束条件, 经济学理论逻辑可能没有问题。可是, 研究现阶段的、现实的土地制度改革问题, 不可能不考虑现实起点和中国特殊的国情及实际的约束条件。

  

   我们的目的是什么?是追求符合古典和新古典经济学的逻辑一致性还是“土地流转集中、适应‘四化’需要和保障农民权益”?如果追求后者, 不必宣布土地法律上尤其是宪法上的私有化就能达到, 为什么非得宣布私有?宣布私有就能更好地维护农民权益吗?大的政治体制不变或不会变, 私有化能保障的, 不宣布法律上的私有化, 也能保障, 否则, 即使宣布私有化也未必能更好地保障。而且, 政治体制稳定是政治稳定的基础。如果因为土地私有化而导致政治体制不稳定, 那么中国可能陷入政治、经济和社会的不稳定, 社会乱了、经济垮了, 中国可能真的落入中等收入陷阱, 谁还能保护农民的土地权益?谁的利益还能得到保护?农民和其他老百姓还有多少利益需要保护?国际上这方面的教训不是没有。这就是政治逻辑和政治与经济的逻辑, 是政治经济学的逻辑。孰轻孰重, 我们应该有理性认识。否则, 美好的愿望和古典、新古典经济学逻辑的意义何在?

  

农村土地“三权分置”, 可以说是土地制度的重大创新。“土地所有权”理论上界定很清楚, “土地经营权”也能界定清楚。可是原来我们的土地家庭承包制是把“集体土地所有权”与“农户家庭承包经营权”分开, 不是一般的所有权与经营权分离。“承包经营权”是什么权利?理论上一直难以说清楚。承包制初期的分配原则是“交了国家的、留足集体的、剩下都是自己的”, 集体所有权在收益上体现很清楚。可是, 土地承包制随着现实经济发展的需要而演变, 有关的法律、制度和政策也相应调整, 围绕土地承包关系的责权利关系也变了, 承包期限大大延长, 承包权越来越稳定或固化, 承包者不仅不再需要上缴国家和集体收益, 国家还给予补贴, 集体所有权在收益上已经没有体现了, 而且, 承包地还可以入股、抵押、转让、继承等。于是理论上的问题提出来了, 承包经营权只是经营权吗?好像不是。是所有权吗?也不是, 因为法律很清楚, 所有权是集体的, 农户对土地的处置也是有明确而严格的限制。那么, 农民拿土地入股获得的“股权”是什么权?承包者转让的什么权、获得的收益是什么收益?理论上必须创新, 给出一个解释。于是, 我们提出“三权分置”, 关键是把“承包权”独立出来, 与“经营权”分开。“土地承包权”是什么权?是与农民的集体成员资格相联系的, 介于所有权与经营权之间的权利。笔者曾经在1995年调研和分析这一问题, 撰文阐述了这种权利, 称之为“准土地所有权”或“准股权” (黄少安, 1995) , 实际上指的就是现在的“承包权”, 既能适应现实的需要, 又能避免现实与既有产权理论的矛盾。经济学的科学价值观之一就是寻求“均衡”,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:经济研究,2018(12)

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