周长军:监察委员会调查职务犯罪的程序构造研究

选择字号:   本文共阅读 498 次 更新时间:2019-01-12 00:46:51

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周长军  
这一前提目前是不具备的。从各地试点情况看,监察委员会与纪律检查机关合署办公,根据“监督、审查、案管、审理”相对分离的思路,共同设立执纪监督、执纪审查、案件监督管理和案件审理等部门。其中,执纪监督部门负责联系地区和部门的日常监督;执纪审查部门负责违纪案件和违法犯罪案件的初步核实和立案查办;案件监督管理部门负责案件管理、线索管理及对执纪审查活动的监督等;案件审理部门负责做出处理决定。可见,监察委、纪委内设的执纪审查部门统一行使党纪调查、职务违法调查与职务犯罪调查权力,并没有专门负责职务犯罪调查的内设机构。正是在这种背景下,“转隶”到监察委员会的反贪反渎检察人员往往被拆散后分配到各个内设机构。据报道,山西省纪委、监察委建立起执纪监督、执纪审查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制,共设10个纪检监察室,其中1至8室为执纪监督部门,9至10室为执纪审查部门。[11]浙江省纪委、监察委按照全融合要求,对原有纪检监察室人员和浙江省检察院转隶人员作整合安排,重点加强案件监督管理部门、执纪审查部门和案件审理部门人员力量,把熟悉纪律审查和职务犯罪调查的业务骨干充实到执纪审查部门,把熟悉法律知识和诉讼业务的干部充实到案件审理室。[12]

   不仅如此,立案程序也呈混沌状态。2017年发布的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》第25条规定,经过初步核实,对存在严重违纪需要追究党纪责任的,应当立案审查。《草案》第39条则规定:“经过初步核实,对涉嫌存在违法犯罪行为,需要追究法律责任的,监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。”据此,党纪立案与监察立案(既指向职务违法,也指向职务犯罪)、尤其是职务违法立案与职务犯罪立案具有鲜明的“混合性”,在规范层面缺乏独立的职务犯罪立案和调查程序。

   而从当前试点地区纪委、监察委的立案调查程序设置来看,则大致分为三类:一是,纪委执纪审查与监察委监察调查同步启动,同步进行。二是,结合具体案情,分别采用同步立案、先执纪审查后监察调查、先监察调查后执纪审查等模式。三是,实行纪律审查与监察调查文书、程序分别设计,并明确以监委名义获取的证据可用于认定违纪问题,使执纪审查与监察调查既相对分开又有机衔接。[13]由此不难看出,实践中,尽管一些地方对党纪立案调查与监察立案调查进行了一定的区隔,但职务违法立案调查与职务犯罪立案调查之间的界限是模糊的,难以区分。

   没有专门负责职务犯罪调查的内设机构,也没有独立的刑事立案程序,根据现行立法规定和程序法治原理,便会产生一系列问题:被调查人是否涉嫌职务犯罪无从确定,监察机关便不能采取搜查、监听等限制、剥夺被调查人基本权利的强制性措施和技术调查措施[14],检察机关对监察机关调查职务犯罪活动的介入和监督也缺乏正当性基础。

   解决这些问题,为检察机关监督监察委员会的调查活动提供空间和可能,就应当在对执纪审查机构予以区分的基础上,实现党纪立案、职务违法立案和职务犯罪立案的分离,构建独立的职务犯罪立案程序。一是完善纪委、监察委的内设机构,增设专司职务犯罪调查的部门,使其从负责一般违纪违法调查的执纪审查部门中独立出来,形成党纪调查、职务违法调查、职务犯罪调查并行的、衔接紧密的内设机构格局。二是采取“进阶式”立案程序设计思路,构建独立的职务犯罪立案程序。纪委、监察委的执纪审查部门初步核实所受理的腐败问题线索后,对于存在严重违纪需要追究党纪责任的党员,先进行党纪立案。然后,在进一步调查的基础上,对于涉嫌存在违法犯罪行为,需要追究法律责任的,则区分情节轻重和社会危害程度分别提出职务违法立案和职务犯罪立案的意见,交由不同的内设机构进行立案和调查:认为涉嫌职务违法的,由执纪审查部门进行职务违法立案并继续调查;认为涉嫌职务犯罪的,则移交增设的专司职务犯罪调查的部门进行刑事立案和调查,使得外界由此能够知悉案件的进展情况,被调查人也可以采取相应措施保护自己的合法权益,检察机关亦可由此介入和监督监察委员会的调查活动。

   当然,如果在进行党纪立案时,就已经有证据证明被调查人涉嫌职务犯罪,依法需要追究刑事责任,则可以在党纪立案的同时,由专司职务犯罪调查的部门直接进行刑事立案和调查,检察机关有权对刑事立案调查活动进行监督。此外,如果腐败问题线索指向的被调查人不是党员,则可以在初步核实的基础上,对于涉嫌存在违法犯罪行为需要追究法律责任的,分别由相应的内设机构进行职务违法立案或者职务犯罪立案,并且允许检察机关监督职务犯罪的立案和调查活动。

   基于进阶式的立案程序设计,纪委在党纪立案后的调查活动中,不能借用监察委员会的名义采取留置、技术侦查等措施;监察委员会对职务违法的调查活动中,也不能采取只针对职务犯罪的扣押、技术侦查等措施;监察委员会对职务犯罪的调查活动中,可以使用留置、技术侦查等对被调查人基本权利造成重大干预的措施,但应当赋予检察机关审批的权力。总而言之,在纪委、监察委员会“合署办公”的背景下,应当通过制度完善和程序建设,避免内设机构的完全叠合和权力行使的混同化,保障被调查人合法权益的实现。

  

结语

  

   监察委员会调查职务犯罪的程序构造关涉到高效反腐与法治反腐的平衡问题。在提高反腐成效的同时,确保被调查人享有最低限度的正当程序保障,是监察委员会调查职务犯罪的程序构造设计应当努力追求的理想目标。

   建构“三角结构”的职务犯罪调查程序,允许检察机关监督监察委员会调查职务犯罪的活动,显然有助于上述目标的达成。此外,从理论上讲,允许律师在监察委员会调查职务犯罪阶段介入,并为其辩护行为提供适当的时空保障,也是实现高效反腐与法治反腐合理平衡的重要举措。限于主题和篇幅,在此不作展开。

  

   【注释】 基金项目:本文系国家社科基金项目“基于犯罪嫌疑人权利保障的监察委员会调查权研究”(17BFX055)、青岛市社科规划研究项目“监察委员会的刑事调查措施研究”和山东大学自主创新基金重点项目(IFW12092)的阶段性成果。

   作者简介:周长军(1969-),男,山东济宁人,法学博士,山东大学法学院教授、博士生导师,主要研究方向:刑诉法学和刑法学。

   [1]对于监察委员会的性质,有“党统一领导下的国家反腐败工作机构”、“独立于一府两院的新型监察机关”、“监督执法机关”、“行使国家监察职能的专责机关”等多种表述。参见韩大元:《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》,载《法学评论》2017年第3期;吴建雄:《监察委员会的职能定位与实现路径》,载《中国党政干部论坛》2017年第2期,等等。

   [2]参见曾锋东、刘昆:《监察调查走进公众视线》,载《中国纪检监察报》2018年1月5日。

   [3]参见吕玥等:《使“反腐败”铁拳威力更大——浙江开展国家监察体制改革试点工作纪实(下)》,载《浙江日报》2017年11月17日。

   [4]参见沈德咏:《深入推进以审判为中心的诉讼制度改革》,载《求是》2017年第5期。

   [5]有学者认为,经过国家监察体制的彻底改革,今后检察权和审判权恐无法对职务犯罪侦查权形成有效的制约。参见施鹏鹏:《国家监察委员会的侦查权及其限制》,载《中国法律评论》2017年第2期。

   [6]参见陈光中:《监察制度改革不能忽视程序法治》,载《财经》2017年4月9日。

   [7]具体包括:(1)中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;(2)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;(3)国有企业管理人员;(4)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;(5)基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员;(6)其他依法履行公职的人员。

   [8]《决定》和《草案》同时规范党纪调查、职务违法调查与职务犯罪侦查,故表述上使用了更具包容性的“调查”一词。

   [9]《决定》和《草案》均规定,对涉嫌职务犯罪的,“移送检察机关依法提起公诉”而非“移送检察机关依法侦查”,所以监察委员会将案件移送检察机关之前进行的显然是具有“刑事侦查”性质的调查活动。有学者就认为,监察委员会“针对职务犯罪的特殊调查,相当于原来的职务犯罪的刑事侦查”。参见陈光中:《关于我国监察体制改革的几点看法》,载《环球法律评论》2017年第1期。

   [10]参见秦前红:《监察体制改革的逻辑与方法》,载《环球法律评论》2017年第2期。

   [11]参见张磊:《做好深度融合大文章——山西开展国家监察体制改革试点工作纪实(下)》,载《中国纪检监察报》2017年6月8日。

   [12]参见吕玥等:《使“反腐败”铁拳威力更大——浙江开展国家监察体制改革试点工作纪实(下)》,载《浙江日报》2017年11月17日。

   [13]参见曾锋东、刘昆:《监察调查走进公众视线》,载《中国纪检监察报》2018年1月5日。

   [14]《草案》也规定,讯问、搜查和技术调查等措施只能对涉嫌职务犯罪的被调查人采取。

   【期刊名称】《法学论坛》【期刊年份】 2018年 【期号】 2

  

  

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本文责编:陈冬冬
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