段鸿斌:全国人大常委会专项工作监督的法律实效

——以“听取和审议专项工作报告”为分析对象
选择字号:   本文共阅读 167 次 更新时间:2019-01-10 00:58:47

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段鸿斌  

   3.从逐一横向监督逐步转为纵横结合监督

   监督法施行初期,全国人大常委会采取单一选择的方式确定专项工作报告的议题,“选择经过努力可以解决的突出问题作为突破口,举一反三,以点带面,不断充实监督内容。”[13]随着专项工作报告数量的逐年增加,监督领域从不同工作的横向监督逐渐变为纵横相结合的监督,即不断扩大监督工作面的同时,对已经听取审议专项报告的工作开展新一轮监督。十一届全国人大常委会与十二届全国人大常委会关于专项工作报告议题变化及重复性可以得出上述结论。不过,有的专项工作始终是监督重点,比如,每一年都会听取审议“三农”和环境保护工作专项报告。

   4.对“两高”工作的专项监督以业务工作与司法改革并举

   全国人大常委会对“两高”的专项监督是,“始终把促进司法公正作为立法监督工作的重点”,[14]2007年至今“两高”的26个专项工作报告中,报告标题包含“公正”一词的有10个,可见对“司法公正”监督的重视。专项报告围绕“两高”的业务工作和司法改革推进工作。最高人民法院的专项报告主要包括审判、执行、司法公开等业务工作,最高人民检察院的专项报告主要包括渎职侵权检查、审判监督、执行监督等业务工作。2017年10月全国人大常委会分别听取审议了“两高”关于十八届三中全会以来的司法改革推进情况的专项报告,最高人民法院和最高人民检察院在报告中表示,各自牵头完成的中央司法改革任务分别为18项和29项。在专项业务工作报告中,会一并报告该领域司法改革的具体推进情况,全国人大常委会对“两高”专项业务工作与落实司法改革一并进行监督。

   (三)监督方式:以监督规范为基础的具体创新

   1.听取审议专项工作报告后开展跟踪监督

   全国人大常委会在听取审议专项工作报告后,选择其中的重要问题跟踪监督落实整改情况,以此增强监督实效。全国人大常委会在工作报告中指出,“跟踪监督是这些年人大推动解决重点难点问题的一个好办法。”[15]跟踪监督有两种方式:一种是常委会连续几年听取审议某个工作领域的专项工作报告。比如,十届全国人大常委会连续5年对“三农”问题进行跟踪监督,连续4年听取审议水污染防治问题专项工作报告,并开展执法检查。十届全国人大常委会通过加强跟踪监督,推动解决了拖欠出口退税、拖欠农民工工资、超期羁押等一批长期得不到解决的问题。[16]另一种方式是根据中央文件要求进行跟踪监督。2015年8月中央深改组通过的《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》要求,全国人大常委会听取审议报告后的6个月内,听取审计查出突出问题整改情况报告。2017年12月中央下发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》要求,国务院在向全国人大常委会作出报告后,应在6个月内报告审议意见的研究处理情况以及存在问题整改和问责情况。跟踪监督已经被全国人大专门委员会运用到专项工作报告审议意见被反馈到全国人大常委会之后的后续监督环节。2015年6月,国务院将落实关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况报告的审议意见的报告,反馈到全国人大常委会和全国人大财经委后,后者专门成立跟踪督查调研组,创新性开展督查调研。[17]

   2.同时听取审议专项工作报告和专题调研报告

   全国人大常委会针对同一个问题,在同一次会议上听取审议国务院专项工作报告和常委会专题调研报告,第一次被安排在2009年9月十一届全国人大常委会第十一次会议上。本次会议上,国务院作关于当年中央政府投资安排及实施情况的报告,常委会专题调研组作关于部分重大公共投资项目实施情况的调研报告。常委会工作机构会后将《审议意见》连同专题调研报告一并送国务院研究处理,国务院将研究处理情况向全国人大常委会作出书面报告。全国人大常委会第一次开展专题调研,并且同时与专项工作报告放在一起审议,均是“监督方式的创新”。[18]通过专题调研能够发现问题,收集各方面信息,常委会组成人员根据调研报告反映的情况,在审议专项工作报告中提出的意见更为全面中肯,从而增强了专项工作监督的针对性。

   3.审议专项工作报告并开展专题询问

   询问是国家权力机关监督“一府两院”的法定方式,专题询问是近些年全国人大常委会依法探索形成的重要监督方式。[19]在审议专项工作报告中开展专题询问是询问制度的具体创新。十一届全国人大常委会第十六次会议上,听取审议关于粮食安全的专项工作报告并开展专题询问,常委会组成人员询问了22个问题,国家发改委等9个国务院部门负责人到会听取意见,回答询问。[20]这是第一次对国务院专项工作报告的相关情况进行专题询问。至今,全国人大常委会共开展了24次专题询问,每年选择对国务院个别专项工作报告开展专题询问。2015年4月,全国人大常委会办公厅出台的《关于改进完善专题询问工作的若干意见》要求,“要进一步完善结合专项工作报告开展专题询问的工作机制”。值得注意的是,十三届全国人大常委会第六次会议上对最高人民法院关于解决“执行难”工作情况的报告、最高人民检察院关于加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告进行专题询问。这是监督法施行至今,第一次对“两高”专项工作报告开展专题询问,“是加强人大对司法工作监督的积极探索”。[21]对“一府两院”的专项工作进行专题询问,就相关情况和存在问题通过一问一答,再问再答的互动方式,查找原因,分析问题,提出工作举措,确保专项工作报告监督深入有效。

   4.审议专项工作报告可以开展质询

   质询是人大监督的一种法定方式,监督法施行至今,全国人大常委会没有对“一府两院”进行过质询。全国人大常委会2018年监督工作计划中明确提出,“探索完善质询机制,视情况适时推动质询工作开展,形成监督合力”。这是全国人大常委会第一次在监督工作计划中提出即将行使质询权。笔者建议,可以将质询首先用于审议专项工作报告,因为专项工作报告涉及的问题比较具体,人大代表和常委会组成人员进行质询时有更强针对性,审议专项工作报告并进行专题询问的实践经验对开展质询有一定借鉴作用。

   (四)监督效果:实现预期目的但仍有提升空间

   全国人大常委会认为,听取审议专项工作报告达到了专项工作监督效果,实现了监督目的。“一些事关全局而又长期得不到解决的问题,通过人大监督工作取得了实实在在的效果。”[22]全国人大表决通过的常委会年度工作报告反映出,通过听取审议专项工作报告,对“一府两院”的监督实效逐步增强。但是,需作进一步思考的是:常委会每一年的工作报告都会提出“监督力度不断加强”,对此的反向解读是监督力度还不够严格,监督目的没有完全实现;被监督机关依法整改落实审议意见本是法定义务,需要跟踪监督表明尚未履行到位;对同一项工作连续听取审议专项报告,在一定程度上证明监督力度受到条件限制;专项工作未达到既定目标如何处理缺乏立法规定,说明监督效果的制度保障仍不完善[23],等等。解决这些问题,需要提升听取审议专项工作报告的兼容性,进一步完善“全链条”监督机制,从而增强专项工作监督实效。

  

三、提升听取审议专项工作报告“专兼”并举的监督功能


   (一)“专项性”与“综合性”相兼顾

   听取审议专项工作报告的“专项”性要求是,对报告机关特定工作进行专门的、有针对性的监督,“专项工作”是以综合性为基础的专门领域工作。监督法规定对“重大问题”进行专项报告,涉及报告机关不同职责和工作的相互交叉,意见的整改落实需要多个下属部门的协调配合。例如,民生工作中的社会保障由人力资源和社会保障部门主管,但实际上财政、税收、发改、农业农村等部门均有管理职责。因此,专项工作报告围绕专项监督的同时,需要向综合性扩展。一是扩大报告议题的范围,增加以地区、人群、新的经济社会领域等作为议题选择标准;二是提高国务院领导作专项报告的频次,国务院领导到会报告,听取审议意见,更加有利于协调解决问题;三是扩大专业代表参会比例,综合性专项工作涉及不同行业和领域,需要更加关注相关专业的人大代表的审议意见。专项工作报告的综合性监督功能的扩展也要把握合理限度,否则容易消减专项监督的针对性。

   (二)年度监督与跨年度监督相结合

   1.明确规定专项报告涉及工作的时间范围。专项工作报告的议题选取与监督以年度为时间单位,有利于确定监督时点与整改时限,但需要根据报告机关的工作性质,适当进行跨年度监督。全国人大常委会年度监督计划对专项工作所涵盖的“时间范围”规定有:“上年度”、“党的中央全会以来”、“近年来”等,一部分专项工作报告的计划没有规定时间范围。明确专项工作报告内容的时间跨度是专项监督的构成要素,也是发表审议意见建议之所需。

   2.合理确定作出专项工作报告的时间。全国人大常委会公布的听取审议专项工作报告的时间计划与报告机关工作的开展时间存在“错配”问题,需要作出合理调整。全国人大常委会监督工作计划一般在每年4月中下旬公布实施,当年12月完成,每年2月份召开的常委会不安排听取审议专项工作报告。笔者建议,可以在2月份的常委会议上安排跨年度专项工作监督。此外,每个年度必须听取审议的专项工作报告的时间应基本固定,以保证监督时间接续。

   3.对中长期的专项改革工作开展跨年度监督。监督法实施至今,全国人大常委会听取审议的中长期专项工作报告只有1次,即2011年12月29日听取审议了国务院关于实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》工作情况的报告,并开展专题询问。中长期专项规划涉及经济社会发展重大问题,全国人大常委会可以跨年度选取某些国家专项工作规划,听取审议规划执行情况专项工作报告。近年国务院和“两高”工作的一个特点是依法行权与深化改革深度交叉,专项改革政策试点与全面推行时间跨度较长,全国人大常委会可以安排听取审议跨年度专项工作报告,对改革落实情况进行跟踪监督。

   (三)单频次监督与多频次监督相组合

   每一届全国人大常委会在任期内合理确定对报告机关不同的工作进行专项监督的频次,与该项工作监督实效直接相关。实践中,全国人大常委会在每一年度内听取审议的专项工作报告议题不会重复,只报告一次。关于同一领域工作的监督频次,差异比较明显。以十二届全国人大常委会听取审议的50次专项工作报告为例,关于“三农”工作的报告5次,国家财政资金专项投入与分配工作的报告3次,扶贫脱贫工作的报告2次,而国务院其他工作的报告共30次,“两高”的报告共10次。在专项工作报告的年度总数保持基本稳定的现实条件下,针对报告机关的不同工作领域,合理安排确定监督的频次。笔者建议,全国人大常委会确定年度专项工作报告议题时,应统筹考虑相近年度的监督工作计划,并且,根据报告审议情况和工作整改落实情况,决定未来年度时间内是否有必要再次作出专项工作报告。监督法施行至今,“两高”所作的专项工作报告均是一次进行,全国人大常委会今后根据需要,可以再次听取审议专项工作报告的整改落实情况的报告。

  

四、增强听取审议专项工作报告监督实效的途径

  

(一)优化专项工作报告工作流程 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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