陈科霖 谷志军:论中国地方政府创新的十大关系

选择字号:   本文共阅读 388 次 更新时间:2019-01-08 14:51:49

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陈科霖   谷志军  
由于法律、制度的不完善,导致诸多创新行为难于寻找到法律、政策依据或与旧的、过时的法律相违背,在此情况下,地方官员突破法律而实施的超前性创新行为难免“背负原罪”,从而带来较高的失败风险。

  

   政府创新中失败与成功的辩证关系给我们的启示是,失败的政府创新可能依然具有其特殊的作用与意义,相关研究亦表明,失败的创新项目在一定条件下仍具备其特殊的“潜在收益效应”[10]。可以说,失败的创新案例是量变性的积累,当量变积累到一定程度时,这些经验教训可以转化为进一步改革创新的动力,并最终促成创新实践的成功。为此,应当建立健全政府创新的容错机制,通过对政府创新进行系统性的管理,以及对政府创新的失败经验进行及时总结,廓清政府创新失败责任并据此对相关组织和人员开展合理的问责,既起到追究责任的警示作用又使地方官员不失改革创新的热情,最终达到进一步鼓励新的创新活动的效果。

  

   四、真实、空伪与政府创新的本位关系

  

   地方政府在利益驱使下,有可能会产生“有创新之名,无创新之实”的“空创新”,或是“借创新之名,行自利之实”的“伪创新”,那么如何鉴别真伪以使地方政府创新回归本位?

  

   在地方政府创新欣欣向荣的大潮下,部分创新行为的“真实性”也受到了来自各方的质疑,特别是“老酒装新瓶”式的“伪创新”以及“摆花架子”式的“空创新”等虚假创新行为严重地背离了政府创新的基本精神。有研究指出,地方政府的虚假创新行为源于地方官员对地方政府创新的理解偏差、创新质量低下以及府际关系的复杂化[11]。地方政府由于面临着“锦标赛”竞争的压力[12-13],加之上级政府对下级政府的监督存在信息不充分因素,这一制度性缺陷促成了地方政府虚假创新行为的易发和高发。

  

   考察地方政府的虚假创新行为,我们可以发现:其一,在思想方面,地方政府的虚假创新源于地方官员异化的政绩观,当政绩观出现偏差时,就会倾向于谋求上级领导的肯定与个人职务的晋升,而忽视创新行为本身的实效,致使创新最终落空;其二,在行动方面,地方政府的虚假创新往往表现为目的与手段倒置、重制定轻落实、借创新之名行自利之实、忽视成本-收益核算、无视民主参与等形式[14],通过这些形式的创新行动,使得虚假创新呈现出了自利性、浪费性、隐秘性的特征;其三,在效果方面,地方政府的虚假创新在绩效方面往往乏善可陈,而且产生大量的财政浪费与制度空转,难以发挥创新活动所带来的效果及收益。因此从本质上讲,地方政府的虚假创新难于形成直观、稳定、长期的绩效。

  

   要使地方政府创新回归真实,首先应当使地方政府创新的本位回到为人民服务上来,只有地方官员切实将人民利益至上,才能使地方政府创新朝着正确的方向前进;其次,创新应以公民为导向,扩大公民参与,通过不同形式的公民参与活动集思广益,从而使政府创新更“接地气”;再次,应该注重创新效果,提升创新的真实度。

  

   五、法律、制度与政府创新的紧张关系

  

   法律具有滞后性而基层政府所面临的管理问题却千变万化,地方政府在管理过程中为了应对新问题而产生的管理创新,不可避免地会与既有的法律和制度产生了冲突,那么如何应对二者间的紧张关系?

  

   亚里士多德对法治曾有如此论述,即“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。根据这一定义,法律具有两大基本特征:一是普遍性,即不论任何组织或个人,都应在法律之下活动;二是内容的良善,它要求法律本身是“良法”,即符合人类正义,推动社会发展与进步的法[15]。对良法的追求是人类社会长期以来的共同理想,法治具有普遍性、为公众知晓、可预期、明确、无内在矛盾、可循、稳定、高于政府、司法威权以及司法公正等十大规诫[16],而其中与政府创新最为相关的即为“法律稳定”。从历史唯物主义的视角观察法律,可以看到法律内在的不变性与流变性,法律的不变性呼唤法律的稳定状态,从而保障法律的可操作性;而法律的流变性则呼唤法律的动态变迁,从而保障法律的可实施性。法律在逻辑上内生的张力构成了法律、制度与政府创新的紧张关系的根源。

  

   法律、制度与政府创新的紧张关系在我国表现为两种类型:一种是基于转型大背景下的法律与创新之间的张力。稳定的法治往往建立在发达的、制度建设相对完善的国家当中,由于此类国家的社会变革已经完成、社会长期处于稳定阶段,因此极少出现此类紧张和冲突;然而我国自改革开放以来,加速发展与变革的过程必然将各种社会矛盾与冲突压缩到一个较短的时段来,使得法律与现实的脱节更为明显,从而形成更为激烈的紧张关系;另一种是法治统一与地方差异之间的张力。中国作为一个幅员辽阔的单一制国家,法律的统一性在落实到具体实施过程中会遇到“水土不服”的适应性困境,诸多地方政府创新是在此空间中产生的。由于体制“硬约束”与地区差异导致地方政府突破法律开展创新,亦造成了这种紧张关系的生成。

  

   处理好法律、制度与政府创新的紧张关系,应当将政府创新的合法性、合理性和正当性结合起来,以立法保障央地政府创新关系;开展机制设计以保障专家决策与专家意见在改革创新中的作用;发挥人大的“载体”作用,在制度上促进法律与创新的协调;对改革创新的判断以“公共利益”为依归。在此基础上,从树立法律权威、稳步推进改革、在法律框架内允许变通以及构建地方政府创新的复合最佳性等层面出发[17],规范化与法治化的方式缓解政府创新与法治之间紧张关系,从而实现政府创新行为与法治大框架的有机统合。

  

   六、权力、利益与政府创新的博弈关系

  

   诸多地方政府创新是产生于央地博弈关系背景之下的,随着分权和集权的循环往复,央地之间的权力博弈也日趋复杂,那么地方政府创新是否应当作为央地博弈的重要筹码以及应当扮演怎样的作用?

  

   改革开放以来,中央政府在国家治理中开展了相对制度化的放权模式,从而使中央政府与地方政府之间形成了相互博弈的基本格局。对此,郑永年形象地将我国的央地关系归纳为“行为联邦制”(de facto federalism)模式[18]。在央地政府之间博弈的过程中,由于权力分配关系的失衡,使中央和地方两个主体之间形成了权责间的不匹配,这进一步引发了央地政府间的权责倒挂,形成央地政府之间的紧张关系。这种紧张关系的外化表现即为中央政府与地方政府之间存在着的事实上的合作博弈关系[12-13][18-19]。在这样的大背景下,地方政府创新在央地之间(或下级政府与上级政府之间)的权力分配与利益划分中扮演了特殊的角色。

  

   如此以来,上下级政府间在以政府创新为载体的博弈过程中形成了两种基本模式,即下级地方政府创新与上级地方政府认可的博弈关系与上级地方政府创新与下级地方政府执行的博弈关系[11]。结合制度变迁的相关理论[2][20],我们亦可将地方政府创新划分为两类,并以“诱致性创新”与“强制性创新”分别对应于上述第两种博弈模式的类型。诱致性创新多为下级政府推动的,其目的是推进下级政府创新施政行为的正当性,并使其得到上级政府的认可,从而其结果多体现为自下而上的分权;强制性创新多为上级政府主导的,其目的是保证上级政府的政令得以推行,从而其结果体现为自上而下的集权。由此可见,地方政府创新在央地博弈的过程中所扮演的角色实际上是权力与利益在上下级政府间分配的工具。

  

   地方政府创新作为推进公共治理的有效途径,不应也不能成为央地之间博弈的手段,这将有损于地方政府创新发展的大局。为此,应改变地方政府创新在府际关系中所扮演的角色与自身属性。地方政府创新更应当成为纵向府际关系协调发展的“润滑剂”,通过创新这一变革的方式,缓和权威体制与有效治理之间的矛盾,或者说是中央管辖权与地方治理权之间的紧张和不兼容[21],以求在央地互动过程中寻找到相应的平衡点,使得中央政府的一统性与地方治理的差异性有机统一、有序互动,进而不断改进与完善我国的纵向府际关系。

  

   七、市场、社会与政府创新的互动关系

  

   政府创新的主体自然是政府,但是作为政府部门推动职能转变的重要手段,政府创新也离不开市场和社会力量的参与,那么政府在创新实践过程中如何做到更好地与市场、社会进行良好互动?

  

   现代行政管理的一项重要职能是应对市场行为的不完善性,由于垄断、外部性及非对称信息等因素的客观存在,使得市场机制无法完整地发挥作用,从而出现市场失灵。在市场失灵之时,政府的介入便显得尤为必要,但政府的行为方式往往存在效率低下、成本高昂的缺陷,从而使政府的公共政策偏离既定目标。对此,治理理论呼唤社会参与以进一步应对市场失灵与政府失灵双重困境的产生。政府、市场与社会均是推动国家治理现代化的重要主体,政府、市场与社会三方通过合法性、合理性与正当性的协调配合,有机地推动了善治目标的达成。由于政府创新的根本目的是保障公共利益,因此促使市场繁荣、增进社会福祉是政府创新的应有之义。

  

   改革开放之初,政府创新的目标是推进市场化改革,并逐步形成公平竞争、开放有序的社会主义市场经济体制。随着经济改革向体制改革的深入,党的十六大提出了“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的十六字政府职能,特别是在十六届四中全会以来,社会管理体制的创新逐步成为新时期推进改革发展稳定目标的重要举措。伴随着推进国家治理现代化改革目标的提出,政府创新亦逐步从单一型、协调型走向复合型跨越发展之路。有学者基于对前五届“地方政府创新奖”的量化分析得出,社会管理与公共服务类的比例在近年来的地方政府创新实践中显著提高,政府与市场和社会在改革创新领域的联系与合作大大加强[22]。这就表明,推进国家治理三方主体的协作创新具有重要的理论与现实意义。

  

   推进政府、市场与社会三方在政府创新领域的互动,应当使政府与市场在创新中加强相互合作,通过政府创新促使公共物品的单一供给转向多元化的提供方式,真正实现政府的基本公共服务职能与市场提供差异化服务的有机协调格局并存。同时,积极推动“放权让利”式改革,大力激发市场自身对经济的调节功能,提升社会经济活力;使政府与社会在创新中加强相互沟通,特别是在公共政策的制定过程中,着力推进参与式决策与公民评价监督机制的建立与完善,从而使政府创新真正回应和解决社会诉求;使市场与社会在创新中加强相互协调,市场与社会在不断的协调与竞合过程中,可以进一步督促政府通过改革创新完善不合理的制度,从而促使政府与市场和社会的关系良性互动。

  

   八、自发、强制与政府创新的推进关系

  

好的创新应该是可以扩散的创新,但其中有的是基于自发学习而扩散的,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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