张长东 冯维:税收与国家治理现代化

选择字号:   本文共阅读 915 次 更新时间:2019-01-05 00:09:52

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张长东   冯维  
从而使得这一体制不能持久。根据对中国历史的研究,研究者们发现中国历代王朝往往都经历这么一个周期:新王朝的君主励精图治,休养生息,而达到某种盛世。之后官僚体系扩张且奢靡之风愈演愈烈,从而苛捐杂税大幅度增加。虽然可能有“明主能臣”试图通过税收制度改革减轻百姓税负,但正如黄宗羲定律所揭示的那样,即使短期内改革生效,很快税负就会反弹。[16]

   在近代欧洲,战争技术发展后,因为大规模战争的兴起,之前盛行的低效率的包税制开始无法满足统治者对税收的需要,税制改革成为必需,世袭制的行政管理体系也被历史所淘汰。而现代国家的官僚体系和其税收则是相辅相成的。(官僚机构的)自主性的加强是现代国家建构的关键性因素,埃特曼研究了世袭制和官僚制这两大国家基础结构的特征在不同国家形成的原因,他发现随着国家事务的增加,国家建设的进程——建构一种更为广泛的行政管理体系——就开始了。这个过程包含两方面内容:一方面社会中各团体需要向国家交纳资源以促进行政管理和财政的扩张;另一方面,“这些团体也寻求协商或者设法谋取各方面的服务”以“获得保护,和/或扩展他们的特权、地位和收入”。[17]然而,埃特曼却发现以私人占有官职和包税制为基础的(精英集团的)世袭制在欧洲大陆盛行,而能够建立起官僚制的国家往往是那些后发的国家:在1450年后开始建立官僚体系从而能够获得新的行政和财政技能、大量职业化人士供给(得益于大学的蓬勃发展、商业和金融市场的壮大和军事技术的更新)使得统治者不必依赖贵族,以及能吸取先行者的经验和教训。埃特曼进而认为,在英国,代议制还促成了世袭制的衰败和官僚制的形成。当然,在波兰,代议制却成功地保留了世袭制。[18]

   就我国而言,改革开放以来尤其是分税制改革以来,我国的税收体制改革很大程度上是加强征收机构的自主性和提高征收管理的理性化水平。改革开放以前,一方面,在计划经济和国有制的结合下,城市地区实行的是统收统支,税收的地位被边缘化;另一方面,农村实行了集体经济和统购统销,税收几乎并不存在。这样的体制缺乏政府和市场、国家与社会的分野,作为连接政府与市场、国家与社会的税收也因此不彰。但改革开放中兴起的各种集体和个体经济却使得税收对政府收入非常重要,而推动国企改革也需要推进以“利改税”为主线的税收改革,这些都使得税收对于政府的重要性日益增加。但是正如前文提到的那样,分灶吃饭的财税改革一方面促进了经济发展,另一方面却削弱了政府的自主性:地方政府截留了大部分税收使得中央政府财力不足、地方政府各自为政使得诸侯经济主导而无法形成一个全国共同市场,等等。同时,因为“分灶吃饭”体制下,各个官僚机构都得不到上级政府足够的财政拨款而需要“自食其力”,除了兴办企业之外,乱收费乱罚款乱摊派之风盛行。某种程度上,分灶吃饭的财政体制更接近于前文讲到的西欧的封建制。虽然经济快速发展,但是一系列的问题随之产生,这一点前文已有论述,此处不再赘述。

   中央政府于1994年推行的分税制改革建立了国税局和地税局两套垂直管理的税收系统,将税收权力从地方政府手中收回,极大提高了税收体系的理性化水平和税收体系的自主性。1998年以来包括收支两条线、国库统一支付、政府采购、部门预算和绩效预算改革等为主要内容的“静悄悄的革命”,很大程度上缓解了乱收费问题,并加强了各级政府对下属机构的控制,使得这些官僚机构更接近于韦伯定义的现代官僚机构:从法律上和实践上看,行政职位的拥有者要和该职位的服务能带来的收入(无论是寻租所得还是服务收费)严格分开。[19]这也很大程度上提高了政府部门的自主性。

   对于各个现代国家而言,一个主要挑战就是建立起强自主强嵌入的合作型税收(I型)。从这个标准来看,虽然通过几轮改革取得了巨大的进步,但是当前中国的税收体制面临自主性不足和嵌入性较弱等两大挑战。改革的任务还很艰巨。

   那么,发达国家是如何建立起强嵌入型模式的税收体系的呢?正如俗语“无代表不纳税”所揭示的那样,某种程度的代表制和代议制对建立起制度化的嵌入性非常重要。因为政府征税是需要成本的,在特定条件下,如财富和收入很难衡量或很方便隐藏、具有高度流动性、社区组织强大从而对抗政府的能力很强等等,征税成本会非常之高。如果一味依赖强制来获取税收,不仅成本高,而且容易激起民众反抗乃至革命。因此,为了降低征税成本,纳税人的某种“准自愿服从”非常重要:一方面,纳税人认为政府是公正的、会将税收用之于民,而且其他纳税人也在依法纳税而非偷税漏税;另一方面,政府存在惩罚措施,对违法者进行严惩。但是要做到这两点,对政府的要求很高:政府应该是可靠的、透明的、公正的——这些都是建立在公民参与和监督基础之上的,这进一步要求以下几个条件:首先,预算改革,尤其是加强地方人大在预算过程中的重要性及民众对预算的多渠道监督,是建设强自主性强嵌入性的关键因素。其次,合理的嵌入性的前提条件是强自主性——现代化的官僚体系,否则,正如历史经验一再揭示的那样,“嵌入”会蜕化为庇护关系。而强自主性的形成,也需要外界,包括代议机构和社会,对官僚体系的监督。因此,嵌入性和自主性其实是并生的,共同演进的。嵌入型自主性的第三个前提是存在国家和社会(企业以及纳税人)间存在共同利益(是一个正和博弈):纳税人纳税,得到政府提供的比市场提供更好的公共服务。而这又要求前两个条件得到满足。

   税收和财政对于国家治理起着关键性的作用,是国家治理的重要基石。因此,国家治理现代化也必然意味着税收体制的现代化:较强的征收能力和再分配能力,同时能促进经济可持续发展。本文进而通过对税收体制的分类,结合中外的历史和现实情况,提出了一个理想型的税收体制——嵌入型自主性的税收体制,并讨论了如何能建成这样一个体制。

   对于我国的税收体制进一步完善而言,一方面,要通过进一步改进税收征收组织和征收技术,更好地利用包括“金税三期”在内的信息技术,提高渗透能力和信息登记能力。另一方面,通过行政体制改革和流程重组等,进行包括不同政府部门、银行、用人单位在内的信息共享,在保障个人隐私和信息安全的前提下,利用大数据提高信息登记和监控能力。通过提高税收征收能力,更好地提供公共服务,改进国家治理。

   但正如前文所言,进一步提高税收能力,尤其是通过提高直接税占比而实现税收能力的提高,还需要我们进行国家治理体系的改革。通过公共预算制度改革及其背后的人民代表大会制度的改革,通过加强民众的有序政治参与,从而提高政府的回应性和公共服务提供的有效性,提高纳税人的准自愿服从度。这样,税收现代化和国家治理现代化相互促进。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《新视野》2018年03期

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