莫于川:依宪治国执政方针下的大部制改革及其公法课题

选择字号:   本文共阅读 277 次 更新时间:2019-01-03 00:49:17

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莫于川 (进入专栏)  
这些变化已显示出很多不同,但更关键的问题在于有一些不是谈法治,却是最基础的一些变化,因此也是更重要的变化。比如说,一个家庭要发展需要有动力,一个社会要发展也需要有动力。家庭发展要注意是谁去努力来推进家庭发展目标?什么是动力来源?一个社会要发展的动力来源,就是社会主要矛盾。长期以来,我国的社会主要矛盾是什么?是落后的生产力与人们日益增长的物质文化生活需求的矛盾,也就是要有饭吃、有衣穿,就是我们的追求,这是整个社会发展的动力。这一次调整为美好生活需要,不平衡不充分发展与美好生活需要之间将长期存在张力。有张力就要化解,这个张力也是长期发展的动力。

   当年确定实行市场经济的判断,给了我们巨大的启发,那是我们今后发展的动力来源。中国是发展中国家,集聚的矛盾特别多,还有许多新的要求。在我们要坚持中国特色的发展战略的时候,要做到14个坚持,其中有一个重要坚持是以人民为中心。党的基本路线是“一个中心两个基本点”,我们要坚持“以经济建设为中心”和“以人民为中心”这项重要原则。

   在新时代第一个五年的法治发展基础上,十九大和十九届三中全会在“依法治国决定”的政治安排基础上就政治改革和机构改革作出更具体的安排。十九届三中全会的决定和方案,是我国政治体制的重大变化,将会产生宏大深远的影响。正如《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》所指出的:“深化党和国家机构改革,是新时代坚持和发展中国特色社会主义的必然要求,是加强党的长期执政能力建设的必然要求,是社会主义制度自我完善和发展的必然要求,是实现‘两个一百年’奋斗目标、建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的必然要求。全党必须统一思想、坚定信心、抓住机遇,在全面深化改革进程中,下决心解决党和国家机构职能体系中存在的障碍和弊端,更好地发挥出我国社会主义制度的优越性。”[8]

   习近平总书记有一个提醒,就是促请全党同志一定要关注我们党的历史上的三中全会。因为三中全会大都推出重大改革举措(因为一中、二中全会把人事安排结束了,便可做长远思考和安排),所以中国共产党的历史上,一次又一次的三中全会往往都作出很多重大决策变化。这次党和国家机构改革的特殊意义在于,首先,它明确了一些基本原则,就是以党领政、以党领群,确定了路线图、时间表;其次,它强调了这次党和国家机构改革有五个坚持,也即坚持党的全面领导,坚持以人民为中心(让人民群众过上美好生活),坚持理顺党政职责,坚持优化协同高效,坚持全面依法治国;再次,它明确了这次党和国家机构改革还要坚持三性,也即系统性、整体性、重构性,体现三个比较,也即比较全面、比较彻底、比较可行;最后,这次党和国家机构改革发布决定作为指导性文件的同时,还配套了改革方案作为机构改革的路线图、规划图和施工图,以利于操作,这也是汲取历史教训的认知和行动。

  

   四、直面矛盾有减有增:这次党和国家机构改革的重要亮点

  

   这次党和国家机构改革汲取历史经验并结合当下中国国情,没有躲避困难,敢于直面矛盾,机构有减有增。其中有一个重要亮点:国家权力架构形成新模式,或称新宪制。过去提及一般的国家权力,就是立法权、行政权和司法权,进而还提到三权分立或三权分工;这次机构改革增加了监察权,明确了立法权、行政权、监察权、司法权构成公权力体系,还委婉提及政治领导权(也会涉及政治协商权),这是它的一个新内容。比如说,一个国家真的可以有超过三种的国家公权力吗?这个问题是必须追问的,其回答复杂多样。

   关于国家公权力体系,全世界有好多模式,都是不完全的(例如美国、日本等都各有特点)。[9]我们现在推出的新宪制下的大部制具有探索性。党政合并、党政合署的这个改革模式,叫以党领政、以党领群的大部制,形成分类的、多种样态的综合执法队伍;裁掉21个部,仅国务院系统就裁掉11个,包括6个正部级机构、5个副部级机构;同时,又根据国情和实际需要增加了一些,那是过去想加强也没能加强、甚至都不敢奢望的,例如应急管理部、退伍军人事务部、国际发展合作署、移民管理局等应急管理、涉军管理、涉外管理的部门。再如,过去只叫环保部,现在加入生态要素,叫做生态环保部;卫生部也增加了健康要素,叫做卫生健康部;强调重视自然,叫做自然资源部;等等。

   我们现在已经有很多的法律、法规、规章,但是我们还有很多缺口,所以要加快脚步立新法,同时还要加快脚步修旧法,最后才能形成良法;同时还要转换机制,才能形成良法善治,这就是法治政府。所以建设法治政府的任务标准比原先更高,要求压力更大。

   例如,监察法是反腐败国家立法,制定监察法是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措,是巩固反腐败成果的制度保障,其主要任务有四:一是加强党对反腐败工作集中统一领导;二是实现监察全覆盖不再留下空白地带;三是整合分散反腐败力量形成更大合力;四是以法治思维和法治方式稳健反腐败。

   又如,《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(中发[2015]36号文)在第二部分关于主要任务和具体措施的(四)坚持严格规范公正文明执法中提到的具体要求是:权责统一、权威高效的行政执法体制建立健全,法律法规规章得到严格实施,各类违法行为得到及时查处和制裁,公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障,经济社会秩序得到有效维护,行政违法或不当行为明显减少,对行政执法的社会满意度显著提高。在谈到创新行政执法方式的部分,特别提到要推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段,如能刚柔并济、以柔为主地推行这些原则,有助于实现严格规范公正文明执法。可见,这些纲领性文献对于新机构、新体制、新机制、新方法的要求是很高的。

  

   五、改革创新法治保障:推进党和国家机构改革的公法课题

  

   “重大改革于法有据”提出之后,部分改革创新试验通过全国人大及其常委会的立法和专项决定得到了确认,这样一来,以前的相关改革措施于法无据的问题就会更加凸显出来。比如人们长期争议、批评很多的劳教制度、收容遣送制度就陆续被废止,但仍然产生合法性、合理性和有效性的争议;改革开放以来,全国人大曾分别在税收和组织法上作出两次授权改革创新试验,形成很多法治问题;另外,我国设立了大量的经济特区、开发区、自贸区、专项改革试验区,地方制度日益丰富,在行政实务、司法实务中经常有人抱怨开发区的行政官司难打。我们需要从这些事例、现象中梳理出改革创新试验的法治问题并加以类型化处理。在国家宏观发展层面,东部沿海地区开发开放、西部大开发、东北振兴、中部崛起等国家战略先后进行了很多试验,特别行政区的设立、行政管理体制改革、社会管理走向社会治理等改革,都取得了很大成效,也引发了很多争议和矛盾。例如,城管执法改革长达近20年,就曾长期被质疑、批评为非法组织、非法存在、非法活动,一直不能有效推进,这也反映出这些独特的中国问题应当认真加以总结。京津冀一体化、粤港澳大湾区等重大改革创新试验也存在大量疑难问题,至今尚在破解过程中。从早期的土地使用权转让到行政调解、行政复议的相对集中,地方制度和实践的丰富化,改革进程中亟待解决的法治争议问题也层出不穷。社会管理改革,党内法规体系建设,改革举措类型也不断变化。还有行政事务民营化改革,例如原来一直作为公共产品的消防领域,在一些地方(例如吉林省公主岭市)曾经探索成立了消防公司进行试验,那时曾发生火灾,消防人员接报后是否出警、是否施救竟然成为疑难问题,后来公安部就此专门发文明确叫停,这就引起人们对于改革创新试验的方法论思考。还有很多类似案例、事例不断发生,如何进行评判,均需清晰标准,这就非常具有挑战性。故须集思广益,搜集材料,加以分析,提出意见,建立框架,明确路向。

   改革是对原有的体制、机制、制度和方法的反思扬弃;创新是选择采用新的体制、机制、制度和方法;试验是对经反思扬弃和选择采用的体制、机制、制度和方法进行尝试推行。其间存在多因素、多要素、多环节造成的合法性、正当性和有效性考问,由此大量的矛盾冲突,需要依法妥善解决,这成为重大的改革和法治发展的主客观要求。

   与完善现代市场经济、发展现代民主政治、实施依法治国方略的客观要求相比,我国的法制体系特别是行政法制还存在不少缺陷和弊端,面临很多矛盾和问题,亟需认真研究和妥善解决。40年改革实践证明,当下的行政法制建设须要更注重法治共识与本土资源相结合。实际上,以往不少地方按照《宪法》第3条确立的“充分发挥地方的主动性、积极性”的原则,主动积极地探索行政管理和行政法制改革创新的本土经验,富有成效地推动了地方经济与社会发展,而且对中央层面的立法建制和整体的行政法制建设也发挥了积极推动和示范作用,促使行政管理和行政法制模式在依法治国方略、依法行政方针的指引下,由过去的粗放行政、集权行政、人治行政、管制行政,逐步转向科学行政、民主行政、法治行政、服务行政,正逐步走向法治政府,个中经验值得认真总结。

   笔者总结我国改革开放40年来行政法制的理论发展、观念演进和方法论改进,深感具有五个突出特点:(1)从简单拿来主义,到选择他山之石与挖掘本土资源、创造中国经验相结合;(2)从法律虚无主义到行政法治主义,从形式法治主义再到实质法治主义、功能法治主义;(3)从只注重实体法,再到既注重实体法也注重程序法还重视条理法的作用[10];(4)从高权型的传统行政法制理论,走向科学化、民主化、法治化的行政法治理论;(5)从不讲法理、不重诚信、不计成本、不讲效率,到注重正当基础、政府形象、科学评价、成本效益。[11]其中第一个特点就是选择他山之石与挖掘本土资源相结合。

   过去40年,我国的行政法制经过艰难发展,行政法律规范体系逐步建立,各级政府的依法行政能力逐渐有所提高。随着经济、政治、文化、社会的深入改革和发展变迁,行政模式从管理行政到控权行政再到给付行政、指导行政、服务行政的转型发展,构成了行政法制进一步发展的现实条件和更高要求,理当结合此种条件和要求来确立未来行政法制建设的方向和路径。简言之,我国行政法制建设40年取得多方面发展,从集权型、管理型、秩序型、封闭型、随意型的政府管理模式,转向民主型、指导型、服务型、开放型、责任型的政府管理模式,这是改革开放40年来行政法制建设的基本经验和深刻启示。

   对于行政法制建设来说,实现行政法文化革新的基本追求是科学精神、民主精神和法治精神的实现。这三种精神追求的具体表现,也即行政法制改革创新的如下三个相互联系、相互影响的发展趋势,这也是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的基础条件:一是行政法制的科学化发展趋势;二是行政法制的民主化发展趋势;三是行政法制的法治化发展趋势。

   随着党和国家机构改革推行,还应有基础性的系列重大课题须深刻反思和创新践行。具体如下:

   第一,新的宪制。改革创新以后需要对公法进行深层专门调整,比如说执政党与人民代表大会之间是什么关系?执政党的政治领导权、参政党的政治协商权能否在法治理论上成立?其能否与立法权、行政权、监察权、司法权等传统和新增国家公权力并行互动构成中国特色新公权力体系?怎么发展其专门理论,这乃是我国公法学的一项重大课题。

第二,新的部门。这次机构改革方案在中央层面已经公布并在推行中,卫生部原先涉及到计划生育的词汇已经删去,增加健康方面更清晰的职能,组建了国家卫生健康委员会。综合执法部门也进行了调整,例如组建了国家市场监督管理总局。除此之外还组建了退役军人事务部、应急管理部,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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