王贵松:行政行为无效的认定

选择字号:   本文共阅读 444 次 更新时间:2018-12-30 20:10:24

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王贵松  
概言之,在撤销诉讼中,法院只需要审查行政行为是否构成违法,而无需审查其是否构成无效,亦可释明转换为确认无效诉讼。而在确认无效诉讼中,法院首先要审查是否存在无效事由,构成无效者,判决确认无效;不构成无效者,经释明转换按照一般的撤销诉讼来审查,拒绝转换者即判决驳回。

   行政诉讼法确立了行政行为无效与行政行为可撤销的二元格局,相应地也应当解释或建构出能彰显确认无效判决价值的制度。对于如何判断行政行为无效的问题,需要放在这一格局之下来考虑,从认定行政行为无效的功能角度来理解。撤销诉讼既有权利救济和合法性监督的功能,实质上也有维护行政的法秩序功能;而确认无效诉讼则是要在法安定性与实质正义的权衡下,打破现有的法秩序,给那些遭受明显不公者提供权利救济。从诉权保障、正当程序角度而言,无效行政行为的认定标准也只有在确认无效诉讼中才有需要。行政诉讼法确立的“重大且明显”违法标准,体现了法安定性与实质正义的权衡要求,但实践也表明,这一标准难以适用于所有的行政行为无效案件。从现行法的实施角度来说,一方面应继续肯定重大且明显的无效标准,另一方面也要允许法院在特定情况下根据重大且明显说的实质内涵作出无效认定。不过,由于法院的作用空间由此也会增大,需要通过法院的内在机制加强对司法裁量权的约束。这样既能确保确认行政行为无效的制度功能得到适当发挥,又不会使其遭到滥用。

   注释:

   [1]参见余凌云:《行政行为无效与可撤销二元结构质疑》,《法治论丛》2005年第4期,第71页;黄全:《无效行政行为理论之批判》,《法学杂志》2010年第6期,第134页以下。

   [2][德]弗里德赫尔穆·胡芬:《行政诉讼法》,莫光华译,法律出版社2003年版,第326页。

   [3]有学者主张相对人对无效行政行为享有抵抗权,但也认为可通过“请求宣告无效之诉”的制度来对相对人进行保障。参见王锡锌:《行政行为无效理论与相对人抵抗权问题探讨》,《法学》2001年第10期,第19页以下。

   [4]参见遠藤博也『行政行為の無効と取消—機能論的見地からする瑕疵論の再検討—』東京大学出版会1968年11頁以下。

   [5][德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第253页。

   [6]参见田中二郎『行政法総論』有斐閣1957年337頁以下。

   [7]参见田中二郎『行政行為論』有斐閣1954年22页以下。

   [8]同上书,第23页。后期纯粹法学基于“法位阶说”提出了动态的无效论,无效也合法,必须经由法定规范程序来确认。两者的差别仅在于行为是具有溯及力地废弃,还是仅面向未来撤销。这就与奥托·迈耶的瑕疵论较为接近。参见兼子仁『行政行為の公定力の理論:その学説史的研究』東京大学出版会1971年第三版99頁以下;Hans Kelsen(清宮四郎訳)『一般国家学』岩波書店1971年461頁以下。

   [9]参见[日]美浓部达吉:《命令法规与能力法规》,胡元义译,《学艺》第5卷第8号(1924年),第4页以下。

   [10]参见前引[6],田中二郎书,第338页。

   [11][德]奥托·迈耶:《德国行政法》,刘飞译,商务印书馆2002年版,第100页。

   [12]参见前引[6],田中二郎书,第338页。

   [13]参见前引[6],田中二郎书,第339页。

   [14]参见钟赓言:《钟赓言行政法讲义》,法律出版社2015年版,第85页以下。

   [15]参见前引[6],田中二郎书,第25页。

   [16]参见雄川一郎『行政の法理』有斐閣1986年162頁。

   [17]東京地方裁判所判決1960年4月20日、行政事件裁判例集第11巻第4号871頁。

   [18]参见藤田宙靖『行政法総論』青林書院2013年251頁。

   [19]東京地方裁判所1961年2月21日判決、行政事件裁判例集第12巻第2号204頁以下。

   [20]最高裁判所1961年3月7日判決、最高裁判所民事判例集15巻3号381頁。

   [21]参见前引[16],雄川一郎书,第175页。

   [22]最高裁判所1961年3月7日判決、最高裁判所民事判例集15巻3号381頁。

   [23]参见[日]盐野宏:《行政法总论》,杨建顺译,北京大学出版社2008年版,第108页。在文殊核电诉讼中,名古屋高等法院金泽支部2003年1月27日判决表示,“对于核反应堆设置许可处分,核反应堆存在重大潜在危险性的特别情况,其无效要件在具有违法(瑕疵)的重大性即可满足,而无需明显性要件”。但最高法院认为设置许可处分并不违法,遂判决驳回。

   [24]芝池義一『行政法総論講義』有斐閣2006年第4版補訂版162頁。

   [25]参见前引[18],藤田宙靖书,第255页以下。

   [26]翁岳生编:《行政法》,中国法制出版社2002年版,第708页。

   [27][德]汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》第2卷,高家伟译,商务印书馆2002年版,第83页。

   [28]关于2015年之前最高人民法院相关解释、裁判的介绍和评论,参见叶必丰:《行政行为原理》,商务印书馆2014年版,第269页以下。

   [29]例如,在徐某某诉永嘉县民政局婚姻行政登记案中,法院认为:“首先,结婚登记的一方当事人‘吴凤英’以虚假身份骗取结婚登记,违反了婚姻登记管理制度,法律不允许以虚假身份骗取的结婚登记产生确认、宣告夫妻关系的效力。其次,婚姻登记机关对申请材料进行了审查,但受限于技术条件未能识别身份证件的真伪,以致被骗取婚姻登记,实际上,登记机关至今也无法确定结婚是否是‘吴凤英’虚假身份掩盖下的自然人的真实意愿,其申请显然不符合《中华人民共和国婚姻法》规定的结婚条件。综上,该结婚登记行政行为存在重大、明显违法情形,属无效行政行为,应予确认无效。”浙江省永嘉县人民法院(2016)浙0324行初124号行政判决书。

   [30]山东省即墨市人民法院(2016)鲁0282行初42号行政判决书。

   [31]山东省烟台市中级人民法院(2016)鲁06行终345号行政裁定书。

   [32]福建省南平市中级人民法院(2016)闽07行终81号行政判决书。

   [33]重庆市长寿区人民法院(2016)渝0115行初29号行政判决书。

   [34]山西省晋城市中级人民法院(2016)晋05行终46号行政判决书。

   [35]例如,在黄佳星诉江苏省财政厅行政复议案中,江苏省高级人民法院认为:“原江苏省国有资产管理局根据南京市玄武区人民检察院的要求,于1998年5月27日向南京市玄武区人民检察院出函,将原江苏扬子江文化中心资产性质界定为国家资产,该行为系原江苏省国有资产管理局基于人民检察院的要求作出的司法协助行为,而非行政行为,依法不属于行政复议受理范围。被上诉人省财政厅将上诉人黄佳星的申请作为行政复议案件予以受理,并以上诉人黄佳星的申请超过法定期限为由,作出不予受理决定,实属不当。确认江苏省财政厅苏财行复[2015]5号《不予受理行政复议申请决定书》无效。”见江苏省高级人民法院(2015)苏行终字第00780号行政判决书。

   [36]这两种情形在行政法学上或可称为“绝对无效事由”,其他情形则为“相对无效事由”。前者是指只要具备此类违法瑕疵,即可认定行政行为无效,无须再行斟酌;后者是指行政行为具有此类瑕疵的,必须根据个别情形,判断是否构成重大明显瑕疵。参见赵宏:《法治国下的目的性创设——德国行政行为理论与制度实践研究》,法律出版社2012年版,第146页。

   [37]最高人民法院(2016)最高法行申2362号行政裁定书。

   [38]北京市第一中级人民法院(2016)京01行终861号行政判决书。

   [39]参见杨建顺:《“行政主体资格”有待正确解释》,《检察日报》2015年4月8日第7版。

   [40]见任祥明诉义乌市国土资源局政府信息公开案,浙江省义乌市人民法院(2016)浙0782行初61号行政判决书。但在李山林诉北京市朝阳区人民政府等信息公开答复案中,针对信访办公室这一内设机构所作出的信息公开答复,最高人民法院认为,“内设机构在向申请人提供政府信息时,其行为的性质是授益而非损益,是提供服务而非限制权利。损益性行政行为‘法无明文授权即属超越职权’,授益性行政行为不能一概适用这一标准”最高人民法院(2016)最高法行申3007号行政裁定书。

   [41]河南省商丘市中级人民法院(2017)豫14行终23号行政判决书。

   [42]河南省商丘市中级人民法院(2016)豫14行终132号行政判决书。类似的案件还有徐宗营诉永城市龙岗镇人民政府土地行政登记案,河南省虞城县人民法院(2016)豫1425行初42号行政判决书。

   [43]例如,在丁满生诉怀宁县国土资源局土地管理行为案中,法院认为,擅自改变涉案地块使用权用途,“系超越职权的重大且明显的违法行为”。见安徽省望江县人民法院行政判决书(2016)皖0827行初26号。

   [44]见张启廷诉河南省睢县野岗乡人民政府土地登记案,河南省睢县人民法院(2016)豫1422行初13号行政判决书。

   [45]乌鲁木齐市水磨沟区人民法院(2016)新0104行初169号行政判决书。

   [46]云南省腾冲市人民法院(2016)云0581行初16号行政判决书。类似的表述是“事实不清,证据不足,依法应确认无效”。见宋建荣诉湖州太湖旅游度假区管理委员会行政协议案,浙江省湖州市中级人民法院(2016)浙05行初20号行政判决书。

   [47]江苏省盐城市中级人民法院(2016)苏09行终406号行政判决书。

   [48]河南省登封市人民法院(2016)豫0185行初136号行政判决书。

   [49]山西省晋城市中级人民法院(2016)晋05行初12号行政判决书。

   [50]安徽省霍邱县人民法院(2016)皖1522行初41号行政判决书。

   [51]有学者主张,基于维护客观法秩序的需要,行政诉讼的诉与判可以不完全一致,法院应当具有更为灵活的权限(参见邓刚宏:《我国行政诉讼诉判关系的新认识》,《中国法学》2012年第5期,第70页以下)。但这种观点走向极端,将导致审判机关变成纯粹的监督机关,既违反诉讼制度的定位,也与法院的性质相悖。

   [52]例如,在金香兰、崔虎诉汪清县人民政府履行行政协议案中,“人民法院在审理行政案件中,对被诉行政行为的审查不以当事人的诉讼请求范围为限。在行政诉讼中,对无效行政行为的确认应属人民法院的法定职责。故本院对汪清县政府超越法定职权对本案被征收人即原告所作的行政行为依法确认为无效。”见延边朝鲜族自治州中级人民法院(2016)吉24行初25号行政判决书。

   [53]参见王贵松:《行政诉讼判决对行政机关的拘束力——以撤销判决为中心》,《清华法学》2017年第4期,第103页。

   [54]也有学者从被诉行政行为违法程度来理解“诉判不一致”时的转换缘由:诉请撤销的被告违法程度比原告诉讼请求所指还要严重,故而法安定性因严重违法而被例外打破;在被告违法程度较原告的诉讼请求所指更轻,基于法安定性的维持,并无作出诉外裁判的余地。参见梁君瑜:《论行政诉讼中的确认无效判决》,《清华法学》2016年第4期,第142页以下。

   [55]例如,在徐发琼诉贵州省紫云县政府土地其他行政行为案中,最高人民法院认为,被诉15号批复不属于行政诉讼法第75条的无效情形,徐发琼的起诉已经超过法定起诉期限,裁定驳回起诉并无不当。见最高人民法院(2016)最高法行申2362号行政裁定书。

   [56][日]雄川一郎『行政争訟法』有斐閣1957年74-75頁。

   作者简介:王贵松,法学博士,中国人民大学法学院教授。

   文章来源:《法学研究》2018年第6期

  

  

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本文责编:陈冬冬
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