王贵松:行政行为无效的认定

选择字号:   本文共阅读 444 次 更新时间:2018-12-30 20:10:24

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王贵松  
行政行为无效的情形主要包括行政行为欠缺适格主体、职权依据等要件,或其他违法情节达到“重大且明显”的程度,即以一般理性人的常识即可判断出该行为的违法性。[38]这里是将无效的具体情形分解为三种,即缺乏主体资格、缺乏职权依据以及其他重大且明显的违法。2018年“行政诉讼法解释”第99条将“重大且明显违法”具体化为四种情形,其中第一种情形是“行政行为实施主体不具有行政主体资格”,也没有附加重大且明显的程度要求。

   目前,我国由法院确认无效的行政案件类型主要有结婚登记、离婚登记、房产登记、房屋或土地征收补偿协议、信息公开答复等。无效事由大致有以下几种表现形态。

   第一,不具有主体资格。行政诉讼法第75条规定的“实施主体不具有行政主体资格”是无效的一种情形。考虑到行政许可、行政处罚、行政强制执行等均可委托一定组织实施,实施主体虽不具有行政主体资格,实施的却是合法的行政行为,有必要将“实施主体不具有行政主体资格”解释为“实施主体不具有主体资格”。[39]在没有法律法规授权的情况下,内设机构、派出机构等不具有主体资格。[40]

   第二,没有权限依据。行政诉讼法第75条规定的“没有依据”的情形之一是没有权限依据。没有权限依据,也可称作无权限、无职权依据。在彭玉珍诉商丘市梁园区刘口乡人民政府颁发土地使用证案中,法院认为,乡政府颁发建设用地使用权证书,“无职权依据”。[41]有时,法院又将其表述为“超越职权”。在徐宗营诉永城市龙岗镇人民政府土地登记案中,镇政府颁发了本应由县政府颁发的集体土地使用证,商丘市中级人民法院认为,“其发证行为超越职权”,“应当确认无效”。[42]这种表述易与行政诉讼法第70条撤销判决的“超越职权”相混淆。或许基于此,法院有时会在“超越职权”之上加上“重大且明显”的程度限定,[43]但这里的“超越职权”只是说其无管辖权。无管辖权与行政诉讼法第75条之“不具有行政主体资格”似有交叉关系,实践中就有将超越职权视为“不具有行政主体资格”者。[44]从理论上说,有无行政主体资格是事实判断问题,有的行政机关是有行政主体资格,只是没有相应的职权,不是适格的行政主体。相对而言,“无管辖权”或“无权限依据”则为规范判断问题。

   2018年“行政诉讼法解释”第99条第2项规定,“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”,属于重大且明显违法。也就是说,仅仅是侵益性行政行为缺乏授权根据,才构成无效;而授益性行政行为即便没有法律规范依据,也不构成无效。

   第三,明显缺乏事实根据。“明显缺乏事实根据”是行政强制法第58条、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第7条第1项等规范所使用的表述。在认定无效的案件中,法院常将“没有事实依据”作为无效的一种情形。在闫晓青诉乌鲁木齐市住房保障和房产管理局行政确认案中,被继承人尚未死亡即有了房屋转移登记,法院认为,该所有权转移登记没有事实依据,故房屋转移登记无效。[45]虽然法院只是说“没有事实依据”,但在所有权人尚未死亡的情况下,继承的违法性十分明显。有时法院也会明确指明违法“重大且明显”。在张怀兰、段培勇、段培丽诉腾冲市人民政府变更土地登记案中,在土地使用证上的土地使用者登记处被刮白后,行政机关就直接进行了使用者的变更,法院认为,“该变更登记证据不足,属重大明显违法情形,依法应确认为无效行政行为”。[46]

   第四,不具备法定形式要件。不具备重要的法定形式要件,要式行政行为没有采取规定形式的,也会被认定为无效。在孙春和诉盐城市亭湖区新兴镇人民政府信息公开案中,镇政府作出的政府信息公开申请回复,未加盖印章,盐城市中级人民法院认为,“不符合政府信息公开书面答复的法定形式要件要求,故该答复系无效行政行为,应视为新兴镇政府尚未依法向上诉人履行政府信息公开答复义务”。[47]对于未加盖印章的,理论上从客观主义出发,一般认为其尚未成立。

   第五,明显违反法定程序。在王某某诉巩义市民政局婚姻登记案中,登封市人民法院认为,“王某某在未到婚姻登记现场的情况下,巩义市新中乡人民政府民政所就为原告办理了结婚登记,违反了法定程序且明显违法,因此该登记自始无效,对原告不具有任何法律效力”。[48]

   第六,无法实现行政行为的目的。在行政行为无法实现预定的行政目的时,法院可能将其认定为无效。2018年“行政诉讼法解释”第99条第3项规定,“行政行为的内容客观上不可能实施”,属于重大且明显违法。在王廷文诉沁源县人民政府行政行为无效案中,晋城市中级人民法院认为,县政府没有调查,缺乏法律和事实依据;没有送达行政相对人;《宅基地使用证登记卡》上宅基地的长和宽及四至存在明显的涂改行为,具体内容无法确定,且被告不能证明涂改的时间及理由。因此,“该行政行为已经无法起到确定权属、明确边界的行为目的,属于重大且明显违法的情形,应当认定为无效行政行为”。[49]

   第七,违背重要原则。法院有时会以违背重要的法律原则为由,认定据此作出的行政行为无效。在余某某诉霍邱县人民政府民政局婚姻登记案中,法院认为,“冒用她人身份证信息办理结婚登记,不仅违背了结婚必须男女双方完全自愿原则,且造成结婚当事人身份关系混乱,故该婚姻登记行政行为存在重大且明显违法情形,当属无效”。[50]

   以上归纳总结了司法实践中常见的无效事由。这些事由只有放在个案中才能有适当的理解和适用。在时机成熟时,总结司法经验,将重大且明显的违法情形以及其他可能的无效事由明确写入行政程序法,可以减轻个案中的判断困难。当然,无论如何列举,终究会留下一定的弹性空间,因为无效行政行为的功能就在于提供一种例外的救济,这种例外是在种种价值权衡之后的判断,难以彻底从规范上依逻辑演绎或者事前作出预测评估。

  

四、行政行为无效的诉讼机制

  

   行政行为是否无效是实体法问题,但这样的实体法标准在很大程度上是考虑了行政行为无效制度在救济法上的特殊功能而设定的。面对无效行政行为,法院是否需要依职权审查并作出确认无效判决,行政行为无效的实体法标准在判决类型的选择上具有怎样的意义,这些问题须进一步厘清。

   (一)诉判一致性原理与行政诉讼

   在诉讼法上,诉讼请求、法院审理和法院判决具有密切的关系。诉讼请求对审理和判决具有拘束作用,也就是说,诉讼的审理和判决要围绕诉讼请求展开。这是保障诉权、司法权的被动性和正当法律程序原则的要求。诉讼过程是诉权的实现过程,诉权对法院的审理、判决具有拘束作用。司法权的被动性也要求不告不理。正当程序原则要求诉讼双方当事人攻防对等,不能未经辩论即作出判决。

   一般认为,根据我国行政诉讼法第2条的规定,我国的行政诉讼是主观诉讼,权利救济是行政诉讼法的首要目的。在行政诉讼中,法院固然具有监督行政机关依法行政的职责,但这种职责的履行应当借助于正常诉讼制度来实现,否则我国行政诉讼将转变为客观诉讼。司法的监督功能可以通过全面审查、职权调查、举证责任的分配等来实现,监督功能镶嵌在诉讼救济之中,同时受救济功能约束。举例而言,2014年行政诉讼法修改时,将原先的维持判决改为驳回判决,就体现出诉判一致性的原理。[51]

   当然,法院并不是只能一味被动地按照原告的诉讼请求作出判决,还有其他两种可能的制度。第一是释明转换制度,即法院认为应当提出什么样的诉讼请求,向原告作出释明,原告调整诉讼请求后,法院再行判决。例如,对于应当作出确认无效判决而原告没有申请确认无效的,法院可以作出释明,藉此来满足行政诉讼法第75条的原告申请要件。第二是在原告诉讼请求的范围之内,法院直接改作其他类型的判决。例如,原告请求撤销被诉行政行为,但并不符合撤销的条件,法院可仅作确认违法判决。撤销判决中含有确认违法的功能,所以仍是针对原告的诉讼请求作出判决。

   (二)诉讼请求、违法程度与判决类型

   行政诉讼法第75条规定了“无效行政行为—申请确认无效—判决确认无效”这一确认无效的路径,而2018年“行政诉讼法解释”第94条第1款规定,“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为,人民法院经审查认为行政行为无效的,应当作出确认无效的判决”。这就增加了一种确认无效的路径,即“无效行政行为—申请撤销—判决确认无效”。这一司法解释将审查重大且明显的违法视为法院自身的职责,法院可径直作出确认无效判决,从而舍弃了释明转换的做法。在实务中,我国也有法院认为,确认无效是法院的法定职责,不以原告的诉讼请求为限。[52]

   一般认为,撤销判决是一种形成判决,生效判决一经作出,就能形成撤销被诉行政行为的效果,恢复到行政行为未曾作出的状态。这就是撤销判决所具有的功能,是一种直接的权利救济。对于申请撤销的原告而言,确认无效判决与撤销判决在效果上并无差别,两者均消灭了原告因被诉行政行为而遭受的不利后果。稍有不同的是,撤销判决是撤销被诉行政行为,使相应的法律状态回溯到被诉行政行为成立之前的状态。撤销判决承认该行政行为存在过,并可能根据其具体的利害关系作出不同的调整。[53]而确认无效判决则是宣告行政行为的法律效果不曾存在,也不承认存在需要保护的信赖利益。从这个角度而言,确认无效判决对于法秩序的冲击更大,只是法院在权衡原告利益之后认为仍有必要方才作出。

   虽然从原告角度而言,两种判决效果相同,原告诉请撤销而法院却判决无效,仍可理解为在原告的诉求之内。[54]但是,这实际上否定了被告针对无效进行辩驳的机会,有违正当程序原则。无效并非纯粹的法律定性问题,其同时也包含着具体价值衡量,不宜径直由法院依职权作出判断。从行政诉讼法第75条的文义来看,法院在作出释明后再行转换是更为妥当的。

   反过来,若原告申请确认行政行为无效,但该行政行为并未达到无效的违法程度,法院能否直接判决撤销?因为确认无效判决较撤销判决更为彻底、严厉,基于对原告诉权的尊重,根据举重以明轻的解释规则,法院不宜直接依职权作出撤销判决,况且撤销判决还有一个不同于确认无效判决的重要适用前提,那就是被诉行政行为在起诉期限之内。或许正是基于这种考虑,2018年“行政诉讼法解释”第94条第2款规定,“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效,人民法院审查认为行政行为不属于无效情形,经释明,原告请求撤销行政行为的,应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉”。[55]

   法院能否在撤销诉讼中撤销无效的行政行为?结合2018年“行政诉讼法解释”第94条第1款规定,法院是否只能将无效行政行为确认为无效而不能予以撤销?在过去的实践中,存在法院判决撤销无效行政行为的例子,即所谓“无效行为可撤销”。实体法上的无效行政行为本没有可供撤销诉讼排除的行政行为效力可言,但毕竟有行政行为的外观存在。有效的行政行为服从撤销程序的排他性管辖,但这并不意味着撤销程序中只能撤销有效的行政行为。在撤销诉讼中,法院判决撤销无效的行政行为,也只是相当于行政行为的无效宣告而已。如果不能允许有行政行为外观的无效行政行为通过撤销诉讼予以消除,“就会出现一种不合理的现象,即行政行为存在成为违法原因的瑕疵时原告胜诉,存在更为严重的能成为无效原因的瑕疵时却被驳回,诉讼费用原则上也由原告负担”。[56]在撤销诉讼的起诉期限之内时,无效与应予撤销的实体法差别并没有救济法上的意义,法院无需审查瑕疵的重大明显性。

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本文责编:陈冬冬
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