王贵松:行政行为无效的认定

选择字号:   本文共阅读 444 次 更新时间:2018-12-30 20:10:24

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王贵松  
[14]但新中国初期直至行政处罚法制定前后,这一理论和相关实践近乎消失。相对而言,日本的理论和实践一直在持续发展,值得关注。为了提供一个比较的标尺,这里先简要考察一下日本行政行为无效认定标准的相关实践状况。

   1.重大且明显说

   关于行政行为的无效认定标准,重大且明显说是日本的通说。它是指行政行为仅限于存在重大而且明显的瑕疵时才是无效的。该通说是由田中二郎于1931年从德国引进并在日本首倡的,[15]也为日本的多数裁判实务所采纳。重大且明显说是在行政法院与普通法院分离的制度背景下形成的,只有具有重大且明显的瑕疵,普通法院才能认定行政行为无效。在废除行政法院,改由普通法院对行政行为实施司法审查之后,行政相对人及利害关系人的权利保护、行政上法律关系的安定性要求、行政运营的合理性要求等考虑,仍能给重大且明显说提供支持。[16]

   重大且明显包括两个方面的要求。瑕疵的重大性或严重性,是行政行为瑕疵的内部属性。所谓瑕疵的重大性,是指行政行为违反重要法规、欠缺本质要件。具体何种情形属于重大瑕疵,则要回到个案中行政行为的合法要件进行探究。有法院认为,“所谓‘瑕疵是重大的’,是指该行政处分欠缺的法定要件从规定该要件的行政法规范的目的、意义和作用等方面来看是对该行政行为重要的要件”。[17]瑕疵的明显性,是行政行为瑕疵的外部属性。行政行为是否存在瑕疵,包括行政行为中是否存在某一定事实以及该事实是否真的为违法原因,明显性由此可分为“存在瑕疵原因事实的明显性”与“瑕疵的明显性”。[18]明显性是相对而言的,在不同的认定标准或者参照系面前可能有不同的结论。一般认为,是否明显既不能以个案相对人的认识为标准,因其过于主观、灵活而不确定,也不能采取行政机关的认识标准。理论上一般倾向于采取客观的明显说,即以一般正常人或者说平均理性人的判断为标准,这也是非行政法院者可以审查无效行政行为的原因。

   在日本的司法实务中,存在一些关于瑕疵明显性的判决,其关于明显性的标准也稍有不同。地方法院有采用违反调查义务说的判决。一般来说,重大且明显的违法是行政处分无效的原因,其中所谓“明显违法”包括两种情形:第一种情形是指行政厅在关于是否存在处分要件的判断上,能够不经特别调查即发现明显的错误;第二种情形是指行政厅在具体情况下以诚实执行职务所当然要求的程度调查相关事实,参照该事实即可发现是否出现了明显的误认。[19]违反调查义务说是以行政机关的眼光为标准的。对一般人而言不明显的瑕疵,对专家而言可能是明显的,所以,该标准可能扩大无效的范围。日本最高法院此后采取了“外观上一见即明显说”:瑕疵是明显的,是指从处分成立之初,在外形上、客观上就是明显误认的情形。行政厅是否因怠慢而忽视应调查的资料,与判定处分是否在外观上具有客观明显的瑕疵没有直接关系,不管行政厅是否因怠慢而忽视应调查的资料,在外形上、客观上可以认为有明显误认时,就不妨碍说有明显的瑕疵。[20]由此,“外观上一见即明显说”也成为日本司法实务中的主导意见。

   2.重大明显说的界限

   行政行为中有种种性质不同的行为,让这些行为变得无效的事由也是多种多样的。重大且明显理论即使作为一般理论是成立的,也未必能对所有情形均发挥有效的功能。由此,明确该理论的有效界限就显得极为重要。[21]

   (1)明显性补充要件说

   日本最高法院并没有固守重大且明显说,在特定情形下也采用了其他标准。在一起税收案件中,法院并没有特别论及瑕疵的明显性。[22]但是,这类案件本身较少,还不能说日本最高法院就一般性地否定了无效的明显性要件。该判决暗示,存在有利害关系的第三人时,明显性要件就被加重。如果制度的宗旨在于只要有处分就应尽量在起诉期限内提起撤销诉讼,在重大之外,还可以考虑具体情况的利益衡量要件的加重。在这种意义上,盐野宏认为,将明显性要件作为补充加重要件之一来考虑是适当的。[23]概言之,仅在有信赖保护或既得利益保护的要求时,可主张加重明显性要件。

   (2)具体的价值衡量说

   “撤销诉讼是对行政行为的原则性诉讼方法,在没有提起撤销诉讼时,仍被认为具有救济的必要,创造出行政行为的当然无效观念。这一观念是与救济必要妥当与否的判断相连的,无效判断当然与利益衡量的判断具有亲和性。”[24]虽然日本最高法院反复将瑕疵的重大明显性作为行政行为无效的标志加以强调,但已有诸多学者指出,在最高法院的判例中常常可以看到,它未必局限于重大且明显的标准。最高法院在现实中也常常进行具体的价值衡量。如果价值衡量的结果可以用“重大且明显”违法来说明,就使用这一表达;反之,若有用词上的不合理时,就直接将其基础性的利益衡量表达出来。“具体价值衡量说”认为,对于有瑕疵的行政行为是仅限于应予撤销的行政行为还是成为无效的行政行为,瑕疵是重大还是明显,用统一的标准来决定已不适当,而应根据各个具体情形考虑种种具体的利益而定。[25]

  

三、中国法中行政行为无效的认定标准

  

   相对而言,我国对行政行为无效的认定标准较为粗疏,相应的实践也不充分。我国行政诉讼法第75条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形……人民法院判决确认无效。”该条确立了认定行政行为无效的重大且明显违法标准。

   (一)重大且明显说的采用

   采取重大且明显说的理论依据在于,“机关作成的行为倘违法瑕疵达到无法指望任何人去承认其拘束力的明显程度,由于一般人面对此类的行政行为,理智上都不会认为其有拘束力,进而对其产生信赖,因此采实质正义优先立场,直接令其归于无效,较不会有法安定性的顾虑”。[26]当然,“只有在行政行为如此违反法治行政的各项要求,以至于不能期望任何人接受其具有约束力时,才能不遵守”。[27]重大且明显说标准其实就是考虑了行政行为无效制度的救济法功能的结果,是为在撤销诉讼之外审查行政行为而设定的标准。

   在行政诉讼法2014年修正施行后,我国法院基本上根据重大且明显说的标准对无效行政行为作出认定,[28]也有法院从重大和明显两个方面去论证行政行为无效。[29]在董全军诉即墨市商务局行政许可案中,即墨市人民法院较为鲜见地对“重大”与“明显”作出解释。法院认为,构成重大且明显违法应从两个方面考量,重大是指行政行为明显违反了法律的相关规定及基本原则,可能给公共利益和利害关系人造成重大损失;明显是指行政行为的瑕疵一般人很容易分辨。[30]对于重大性,法院不仅指出行政行为违反的法规范对象,还触及瑕疵的后果。而对于明显性,法院采取了一般理性人的标准来认定。在王卫华诉烟台市工商行政管理局行政登记案中,一审烟台市芝罘区人民法院也认为:“行政行为只有到了一般理性人判断都会认为匪夷所思地达到重大且明显违法的地步,才能确认无效。”[31]当然,何为一般理性人的判断,通常是由法院来认定的。虽然无法避免法官的价值判断,但其随意性可通过审判程序中的对质、裁判文书的公开来抑制。

   在登记类行政案件中,法院通常以违反审慎的审查义务作为判断行政行为无效的标准。在郑祖禄诉南平市延平区工商行政管理局工商行政登记案中,南平市中级人民法院认为,工商行政机关的工作人员作为普通的“理性人”,首先应具有一般注意义务,该注意义务不需要特定专业技能,只需在审查材料时能做到认真、细致、审慎,以确保所收取的复印件的来源真实。要求申请人出示原件进行确认是该注意义务的基本要求,不需要法律再予以特别规定。[32]这里的一般注意义务或许是以工商行政机关人员的一般水准为标准的,也就比所谓一般理性人的标准更严。瑕疵对一般人而言不明显,对某类行政人员而言却可能是明显的,依此标准就会扩大无效行政行为的范围。这与日本地方法院采取的违反调查义务说具有相近之处。

   (二)重大且明显说的限度

   在我国司法实践中,法院在行政行为无效的认定标准上虽然多数情况下明确指明或实质上采用了重大且明显说,但也有例外。

   在杨某诉重庆市民政局婚姻登记案中,他人冒用杨某身份及其信息与郑某申请结婚登记,相关的署名字迹和指印均非杨某本人的字迹和指印。重庆市长寿区人民法院认为,“结婚登记无事实依据,不具有真实性,被告于2001年4月11日对杨某与郑某作出的……结婚登记无效”。[33]应当说,案件中的字迹、指印等均需专业鉴定方可鉴别真伪,也就是说缺乏明显性,但法院仍认为该结婚登记无效。该案的特殊之处在于,杨某起诉已超过5年的最长起诉期限,如非确认无效,“被结婚”之事将无从救济。该案的无效认定仅考虑了重大性,在一定程度上可理解为具体价值衡量的结果。

   在石小军诉阳城县公安局行政处罚案中,公安机关在查明案情后时隔8年作出处罚决定。法院认为,这虽然“严重超过法定办案期限,系程序违法。但被上诉人所作处罚决定在法定自由裁量权幅度内,没有显失公正的情况,对石小军作出拘留10日的处罚并无明显不当,故该程序违法对原告石小军的权利不产生实质性影响”,故而,“不属于行政诉讼法规定的行政行为无效情形”。[34]法院大致是在被诉行政处罚决定程序严重违法与该决定对原告权利的影响程度之间进行权衡,最终作出该行为不属于无效行政行为的判断。

   与日本的无效认定标准相比,我国是用立法的形式确立了行政行为无效的标准,但在实践中,法院有时并不能清楚地论证何为重大明显的违法,更多的是列举出事实,简单地定性,归入重大且明显违法之中,甚至根本不提重大且明显标准。[35]这在一定程度上也表明了重大且明显标准的局限性。

   为突破重大且明显说的局限,一是可以宽松解释重大且明显标准,但这一办法在解释上仍不可突破“重大”和“明显”的文义范围。毕竟,立法确定重大且明显标准之后,实践中仍有可能虽有作出无效认定的必要却不符合“重大且明显”标准的情形。当然,如果能在明显性标准上采取日本的违反调查义务说,也就放宽了无效认定的标准,只是这对行政机关会稍显严格。二是从重大且明显说的实质——“具体价值衡量说”来展开。在个案中,法院实际上是在衡量相对人的利益、第三人的利益以及因承认无效可能导致无法实现行政目的的损失、法安定性等的基础上,确定行政行为是否无效、是否应当由法院提供救济。具体价值衡量说一方面展现了重大且明显说的判断方法,涵盖重大且明显说的无效事由,另一方面也能给其他类型的无效案件以适当的说明,法院正是在正义性与法安定性之间慎重权衡后,适时作出认定以提供必要的救济。因此,或可将重大且明显说纳入具体价值衡量说之内,行政行为瑕疵符合重大且明显说的标准即可衡量胜出。如此,既保持了一定的稳定性,也可以发挥具体价值衡量说的开放性功能。

   (三)我国司法实践中行政行为的无效事由

在行政诉讼法第75条规定的行政行为无效标准中,法律明确列举了两种情形,即实施主体不具有行政主体资格或者没有依据。[36]这两种情形是否也要达到重大且明显违法的程度,法院有不同的理解。在徐发琼诉贵州省紫云县人民政府土地行政纠纷案中,最高人民法院认为:“构成行政行为无效的违法情形包括实施行为的主体没有行政主体资格或者行政行为没有依据,并且违法情形须达到重大且明显的程度。”[37]这是将没有行政主体资格、没有依据这两种情形也加上了“重大且明显”的程度要求。在张增林、张勇诉北京市门头沟区人民政府房屋征收补偿安置协议案中,北京市第一中级人民法院则认为,行政行为无效须以该行为系重大且明显违法为前提,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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