朱福惠 张晋邦:特别行政区宪法解释提请权的法理依据与实践动因

选择字号:   本文共阅读 144 次 更新时间:2018-12-17 00:00:17

进入专题: 宪法治理   宪法解释   提请权   特别行政区  

朱福惠   张晋邦  
长期以来在内地工作生活的港澳同胞被比照外国人对待,仅部分高端人才享有内地户籍人口待遇,大部分港澳同胞难以享受与内地中国公民同等的待遇,相关待遇也不如台湾同胞。这与宪法原理不符。另外,在基本法第23条国安立法进程在香港长期迟滞的情况下,特别行政区分裂势力大量违反宪法规定的极端行为也无法得到遏制,有宪法适用的必要。内地与港澳之间权利义务规范的这种宪制状况,既不符合宪法原理,也不利于人心回归和国家统合。就特别行政区而言,根据两个基本法的相关规定,特别行政区行政长官及法院均拥有一定的造法权力。当这些机关作出涉及特别行政区居民基本权利和义务增减的立法行为时,必然涉及宪法相关权利义务条款在特别行政区的适用或者对特别行政区同胞的效力问题。特别行政区法院和行政长官在处理上述问题时,应有权提请全国人大常委会进行宪法解释,以确保特别行政区居民在内地的宪法权利,明确其在特别行政区的宪法义务。

   (三) 全国性法律在特别行政区适用引发争议

   根据基本法规定,列入基本法附件三的全国性法律是关于国家主权、统一和领土完整的重要法律。一般认为,特别行政区立法会不得对其进行实质性变更,但可以根据特别行政区法制特点对全国性法律作出适应性转化[21]。例如,为了实施国旗法和国徽法,立法会制定国旗及国徽条例,转化了不适应特别行政区法制的相关立法。但需要注意的是,立法会的立法转化行为事实上处于缺乏监督的状态,有可能引发宪法争议。在1998年元旦出现的“侮辱国旗案”中,香港特别行政区针对两名被告侮辱国旗、区旗的行为提出刑事检控的依据是国旗国徽条例和区旗区徽条例,这两部条例将侮辱国旗、区旗行为入罪。但这一依据曾经一度受到香港上诉法庭的司法审查而被认定无效。在“侮辱国旗案”中,至少有两方面的权力冲突引发了宪法争议[22]。一是特别行政区立法权和中央立法权的冲突。表现为国旗法和国旗及国徽条例的效力问题。国旗法作为全国性法律,应当是国旗及国徽条例的立法依据和效力来源,香港本地立法的法律效力应当从属于全国性法律。但《国旗及国徽条例》第9条第2款规定,“如本条例与根据《基本法》附件三公布的任何全国性法律有不相符之处,本条例须解释为该全国性法律的特别实施或改编本,并如此实施”。该条款其实是特别行政区立法会自我宣告为全国性法律的特别法,从而起到优先适用的法律效果。该条例的这款规定显然不符合法律位阶效力原理,也不符合宪法确立的立法权限。根据宪法和立法法的规定,只有全国人大及其常委会针对全国性法律作出的特别规定才构成特别法律,任何地方立法的技术性修订不得抵触或者变更全国性法律的实质内容,因为全国性法律的制定和修改属于中央立法权的事项范围。两个条例其实体现了特别行政区立法权和中央立法权的冲突。如果其适用引发宪法争议,特别行政区行政长官和法院有必要提请全国人大常委会解释宪法和基本法,以缓解立法权的冲突。二是特别行政区司法审查权和中央立法权的冲突,表现为特别行政区法院系统有无权力对全国性法律进行司法审查。在“侮辱国旗案”中,香港法院以基本法的表达自由条款和人权条约对国旗及国徽条例第7条将侮辱国旗行为入罪的规定进行了审查,但国旗及国徽条例第7条是对国旗法第19条及刑法第299条的落实。法院固然有权对本地立法进行司法审查,但如果该立法的相关规定并非特别行政区固有,实质上来源于全国性法律并从属于中央立法,此时特别行政区法院实质上就构成了对中央立法权的间接审查。特别行政区的本地立法和司法审查均不能抵触中央立法,尤其不能对全国性法律的内容进行合宪性审查,只能够作技术性适应。在“侮辱国旗案”中,侮辱国旗入罪是中央立法在全国性法律中已经确定的事项,特别行政区上诉法庭的司法审查作出侮辱国旗无罪的判决显然与此抵触。这一司法审查行为体现了特别行政区司法权和中央立法权的冲突。对此种宪法争议,特别行政区有关国家机关应当提请全国人大常委会解释宪法。当然,为了维护中央对香港的管治权,全国人大常委会应当根据宪法第67条之规定,依职权解释宪法,从而制约特别行政区法院的司法审查权,维持宪法在特别行政区实施的权威性。

  

五、结语

  

   基本法实施的实践需要转换特别行政区的治理思维,“一国两制”有待于在宪法层面进一步推进,实践表明,特别行政区治理需要解决宪法在特别行政区的适用和解释问题,才能充分发挥宪法在国家治理尤其是在特别行政区治理中的重要作用。宪法是公民价值认同的体现,通过宪法适用和解释从法律逻辑的角度减少政治对抗产生的震荡,并在宪法层面逐渐形成政治共识,必将有助于特别行政区治理的推进。特别行政区国家机关宪法解释提请权的行使,可以将部分政治争议吸纳到宪法争议中处理,从而将特别行政区治理模式由单一的基本法治理向宪法和基本法共同治理转型。

   注释:

   ①   由于港澳特别行政区制度构造具有高度相似性,本文的论述主要以香港特别行政区为主要研究对象,但其基本宪法原理阐发应同样适用于澳门特别行政区。

   ②   宪法在特别行政区的效力与适用问题为基本法学界的长期难点问题,据邹平学教授的梳理,相关学说达13种之多。参见邹平学、黎沛文、张晋邦:《我国基本法研究30年综述》,载《中国宪法学三十年》,法律出版社2015年版,第307−311页。

   ③   香港基本法第11条第1款规定,香港实施的各项制度、政策均以本法规定为依据,这在法律上保障了“一国两制”方针所要求的香港本地制度、政策的自足性、独特性与稳定性。因此,这一条款可称为“基本法的自足性条款”。这一条款从宪法第31条延伸而来,所以具有宪法层面的保障作用。在司法层面,香港法院有权根据这一条款化解可能出现的法律冲突,从而维护“基本法的自足性”。参见黄明涛:《论〈香港特别行政区基本法〉的自足性——对基本法第11条第1款的一种解读》,载《学习与探索》2015年第1期。

   ④   有关基本法内在隐藏的逻辑裂隙的提法,可参见陈端洪教授的有关论述。陈端洪教授认为,基本法隐含着两大逻辑裂隙,“一是关于1842—1997年之间香港主权状况的宏大叙事与实际策略之间的裂隙;二是香港高度自治与宪法和主权的普遍性、统一性之间的裂隙”。参见陈端洪:《主权政治与政治主权:香港基本法对主权理论的应用与突破》,载陈端洪:《宪治与主权》,法律出版社2007年版第164页。

   ⑤   田飞龙认为,2014年6月10日国务院新闻办公室发布《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书,澄清了香港法治社会的完整宪制基础,即宪法和香港基本法共同构成特区的宪制基础,也就是“共同基础论”。参见田飞龙:《‘共同基础’夯实‘一国两制’宪法保障》,载2014年6月12日《法治周末》。

   ⑥   回归后香港各级法院至少在37份判决书中引用了中国宪法,从其时间跨度和影响力来看,几乎覆盖了香港回归以来所有引发学术争议的判决。这其中存在着在特定案件和特定问题上实质性适用中国宪法作为案件裁判依据的情形,但香港法院未在宪法审查的典型形态上适用过中国宪法,相较而言香港法院以基本法为依据进行司法审查的案件则十分常见。参见王振民、孙成:《香港法院适用中国宪法问题研究》,载《政治与法律》,2014年第4期。

   ⑦   我国全国人大常委会在实践中通过答复询问的方式阐释宪法条文的具体含义,如《全国人大常委会办公厅对宪法第37条之解释》,参见周伟:《宪法解释方法与案例研究》,法律出版社2007年版第74页。

   ⑧   全国人大的宪法监督职权主要由全国人大举行全体会议时行使。根据《全国人大组织法》第9条和第10条的规定,全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、一个代表团或三十名以上代表可以向全国人大提出其职权范围内的议案。因此全国人大的宪法审查职权主要以立法议案的形式提出,根据立法程序处理,提请主体同样不包含特别行政区国家机关,故本文不进行讨论。

   ⑨   相关论述可参见许崇德主编:《港澳基本法教程》,中国人民大学出版社1994年版,第16页;肖蔚云:《论中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法的关系》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版) 1990年第3期;刘茂林:《香港基本法是宪法性法律》,载《法学家》2007年第3期;孙涉:《试论〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉在我国法律体系中的地位》,载《江苏社会科学》1991年第4期;陈玉明:《香港特别行政区基本法的几个理论问题(上) 》,载《政法论坛》1990年第3 期。

   ⑩   如法国宪法第61条第1款规定,各项法律在颁布前应由共和国总统、内阁总理、国民议会议长、参议院议长,或由60名国民议会议员或60名参议员提交宪法委员会审查。参见郑磊:《宪法审查的启动要件》,法律出版社2009年9月第1版,第223页。又如德国基本法第93条第1项第2款规定,联邦法律、州法律与基本法,或者州法律与其他联邦法律在形式或者实质上存在抵触的歧见或者疑义时,联邦政府、州政府或者1/4的联邦议员可向宪法法院提出宪法审查的申请。参见朱福惠、邵自红主编:《世界各国宪法文本汇编(欧洲卷)》,厦门大学出版社2013年11月第1版,第198页。再如波兰共和国宪法第191条规定,总统、参众两院议长、总理、五十名众议员、三十名参议员、最高法院院长、最高行政法院院长、总检察长、最高监察院院长、公民权利保障专员可以就法律和国际协议的合宪性提请宪法法院裁决。参见朱福惠、邵自红主编:《世界各国宪法文本汇编(欧洲卷)》,厦门大学出版社2013年11月第1版,第165页。

   CEPA(Closer Economic Partnership Arrangement),即《关于建立更紧密经贸关系的安排》的英文简称。包括中央政府与香港特区政府签署的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、中央政府与澳门特区政府签署的《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》。

   参考文献:

   [1]       陈友清. 论一国两制法学及其形成和发展[J]. 中国法学, 2006(2): 50−67.

   [2]       邹平学, 张晋邦, 李岳峰. 香港基本法颁布25周年的回顾与前瞻——基本法实施中的青年、媒体、教育问题学术研讨会会议综述[J]. 江汉大学学报(社会科学版), 2016, 33(4): 20−28+125−126.

   [3]       刘茂林. 香港基本法是宪法性法律[J]. 法学家, 2007(3): 14−17+1.

   [4]       邹平学. 全面认识基本法的五大特性[N]. 大公报, 2015-3-29(05).

   [5]       马新福. 关于香港特别行政区基本法的几个理论问题[J]. 吉林大学社会科学学报, 1998(4): 7−10.

[6]       朱国斌. 坚持依法治港·巩固一国两制[N]. 大公报, 2015-3-23 (A12).(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 宪法治理   宪法解释   提请权   特别行政区  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/114019.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网