朱福惠 张晋邦:特别行政区宪法解释提请权的法理依据与实践动因

选择字号:   本文共阅读 144 次 更新时间:2018-12-17 00:00:17

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朱福惠   张晋邦  
五四宪法以来,我国的央地关系经历了数次调整,但都是在高度中央集权体制下的局部调整。如果说民族区域自治制度以及经济特别行政区制度是我国单一制结构形式的初步改革,那么八二宪法确立特别行政区制度,则意味着特别行政区地方国家权力的自治范围从行政权、立法权进一步扩大到了司法权,国家权力下放的考量因素则逐步从民族因素发展到了经济因素乃至领土与主权因素。我国已经由传统的中央集权为特征的单一制国家逐步发展为一个传统型单一制与地方自治型单一制并存的国家。因此,宪法第30条和第31条共同完成了这种国家结构形式的转型与建构。宪法第31条不应当被看作是第30条的特别规定,其与宪法第30条的规范关系应该被解读为一种并列关系,一般国家行政区域内的国家机关与民族自治地方的国家机关以及特别行政区的国家机关具有对等的宪法地位,共享国家机关所应享有的共性和基础性宪法权力。民族区域自治地方以及特别行政区的自治权都来源于中央授权,虽然授权的内容和形式存在差异,但不影响宪法在这些自治区域的整体效力。

   立法法第46条明确了省、自治区、直辖市的人大常委会提出法律解释的要求权,立法法第99条明确了省、自治区、直辖市的人大常委会提出违宪审查的要求权以及其他国家机关提出违宪审查的建议权。由于我国宪法解释与法律解释的同构性,以及“无解释即无审查”的违宪审查与宪法解释的关联性原理[19],一般地方国家机关和民族区域自治地方的国家机关拥有宪法解释提请权的规范空间。因此,将宪法第30条和第31条作为一个整体来理解,特别行政区与内地其他省级行政区均属于国家的地方行政区。如果法律没有作出特别规定,在不违反宪法和法律原则的前提下,内地省级国家机关拥有宪法解释提请权,则特别行政区国家机关也相应拥有宪法解释提请权。同理,基本法与地方政府组织法及民族区域自治法具有同等法律位阶,均属于对宪法第30条和第31条的实施。值得注意的是,由于基本法规定特别行政区的政治制度和经济制度五十年不变,因此特别行政区制度虽然一再被强调并非权宜之计,但特别行政区制度具有的实验性质也非常明显。如果特别行政区制度被证明是五十年之后也无须变化,则现行宪法必须进一步修改,对应宪法第三章第五、六节的安排,在其第三章第七节中对特别行政区制度予以明确。

   (三) 特别行政区有维护国家法制统一的义务

   普通法院解释宪法和法律的国家奉行司法中心主义,而宪法法院或专门机关解释宪法的国家既将宪法解释作为监督宪法实施的司法过程,又将之视为政治过程,一切法律、法规、命令和行为均不得违反宪法,所有国家机关均具有遵守宪法、保障宪法实施的职责。我国宪法序言最后一段及宪法第5条的规定体现了这种宪法观念。在此种宪法观念下,所有国家机关均非消极被动的中立者,而均属于宪法守护者。国家机关提请宪法解释意味着对宪法规范效力的维护,是遵守宪法和实施宪法的行为,由于其具有纠正违反宪法和法律行为的功用,更应被理解为履行一种能动积极的护宪行为。因此,从宪法文本的角度来观察,国家机关的宪法解释提请权已经成为宪法解释程序的重要组成部分,宪法解释的提请主体包括中央国家机关、地方国家机关以及社会团体和公民⑩。

   但我国宪法第31条规定,国家根据具体情况实行特别行政区制度,在特别行政区内实行的制度由全国人大以法律规定。因此,宪法第31条的特别规定与宪法第5条的法制统一原则从内容上看似乎存在冲突。但是,宪法第31条和基本法的规定,仅仅在于特别行政区国家机关应当主要适用基本法处理特别行政区事务,并不是在全国性法律与基本法之间截然分割,即并没有也不可能切断全国性法律与基本法和特别行政区事务之间的联系。部分全国性法律可被列入基本法附件三直接在特别行政区实施。其他有关特别行政区的全国性法律虽不直接在特别行政区实施,但也不得抵触宪法第31条及其所确保的特别行政区制度。特别行政区国家机关对此应有权提请宪法审查和宪法解释予以监督,以落实宪法第5条和宪法第31条的共同要求。应当认为,特别行政区制度写入宪法第31条后,宪法第5条中原有的“法律”“法制”“法治”等表述的规范含义得到了更新和扩张,特别行政区法制成为国家整体法制的一部分,国家法律体系包含特别行政区法律体系。香港回归后,全国人大常委会对特别行政区原有法律进行的审查和采用活动也证明了这一点。所以,宪法第31条是对包括宪法第5条在内的原有宪制的更新,宪法第5条同样主张保障宪法第31条所确立的特别行政区法制。宪法第31条与宪法第5条同处于宪法第一章总纲之内。一般认为,宪法总纲的内容是国家基本原则的概括性规定,总纲在整个宪法结构中起着指导性、原则性和统一性的作用,是国家和社会基本制度设定之法律依据,是宪政体制形成和运作的基础。特别行政区基本法不仅以宪法第31条为立法依据,也是宪法第5条的体现,在宪制层面是人民代表大会制度、宪法至上和法制统一原则的立法适用。基本法第20条明确规定特别行政区可享有全国人大及其常委会与中央人民政府授予的其他权力,这是宪法第31条的开放性解释。所以,立法法第46条和第99条有关地方政府权力的规定完全可以适用于特别行政区,特别行政区国家机关拥有赋予的宪法解释提请权,是特别行政区政府维护国家主权和法制统一、确保宪法实施的义务所在。

  

四、特别行政区宪法解释提请权的实践动因


   从特别行政区治理的法规范体系来看,宪法、基本法、全国性法律、全国人大及其常委会的决议和决定、特别行政区本地立法等在特别行政区的适用均有产生宪法疑义或者合宪性争议的可能性。由于基本法并未对特别行政区国家机关适用宪法的程序作出规定,在特别行政区法院没有获得宪法解释授权的背景下,特别行政区国家机关向全国人大常委会要求或者建议解释宪法的权力显得必要而迫切。

   (一) 宪法在特别行政区适用引发争议

   依据主权原则,宪法对特别行政区的效力具有普遍性、整体性和不可分割性。从规范的角度来看,不同的宪法规范在针对主体、事项或者空间上有不同的效力指向和特点。有的条款具有直接拘束力,如宪法序言第9、13自然段,宪法第2、4、29、31、57、62、67、85条等,这些条款涉及国家主权、基本法律制度、中央国家机关之职权,不仅是特别行政区制度建立的宪制基础,也是特别行政区处理与中央政府关系的原则和规范。由于特别行政区的政治制度和社会制度不同,宪法的部分条款在特别行政区只具有间接整体拘束力。这些规范是“一国”的根本制度,是界定“两制”的规范依据,不承认这一类宪法规范在特别行政区的效力,国家的宪法秩序就会受到破坏,基本法和特别行政区制度就会失去存在和发展的基础。那些不在特别行政区直接适用的宪法条款,同样对特别行政区国家机关具有拘束力和间接适用性[20],它构成特别行政区的宪制基础。因此,宪法在特别行政区整体上是适用的。特别行政区法院在审理案件的过程中,遇到需要适用宪法来裁决案件或者需要援引宪法条文来说明裁判的依据时,可以在判决书中直接适用宪法规范。如果特别行政区法院在审理案件时对适用的宪法条文产生疑义,或者对适用的全国性法律产生合宪性争议时,应有权提请全国人大常委会解释宪法或者阐明法律的合宪性。当特别行政区其他国家机关在适用宪法和全国性法律时对宪法条款产生疑义,或者适用法律遇到合宪性争议时,可以由行政长官提请全国人大常委会解释宪法或者阐明法律的合宪性。

   因此,宪法在特别行政区的适用必然引发宪法解释。回归以前,香港法院依据英皇制诰,有权根据人权法案对适用于香港地区的法案进行司法审查。回归之后,香港的普通法传统得以保留,香港法院的司法审查权力得以延续。所以香港法院系统一直拥有受理宪法性诉讼的权力,这一点在回归以后并未改变。这样一来,特别行政区完全可能出现直接以宪法作为诉由的诉讼,而特别行政区法院系统也完全可能受理这一类宪法诉讼,并依据其独立的司法权作出审理。不同于特别行政区法院在审理案件中援引宪法,直接以宪法为诉由的案件更具有解释宪法的迫切性。由于我国宪法解释权由全国人大常委会行使,因此,特别行政区法院如果受理以宪法作为直接诉由的案件,在必要时应有权提请全国人大常委会释宪。

   香港回归以来,全国人大常委会针对特别行政区的政治运作和基本法适用通过了多项具有立法性质的决议和决定。由于全国人大常委会具有最高国家权力机关的常设机关的宪制地位,其决议和决定具有补充立法的性质,当其适用引发宪法争议或者产生疑义时,仍然有必要提请全国人大常委会作出宪法解释。全国人大常委会先后对香港基本法进行过多次解释,并且针对香港特别行政区行政长官普选问题和立法会普选问题作出过多次决定。由于香港特殊的政治环境,这些法律解释和政改决定引发了香港法律界和政治界较为广泛的宪法争议。全国人大常委会如果通过宪法解释回应宪法争议,进一步对“一国两制”的宪法精神进行权威而详尽的阐释,不仅有利于平息争议,缓解香港社会广泛存在的法治焦虑,而且适应香港社会的法治思维和传统,对于治理香港具有重要的战略意义。

   (二) 基本法的适用与解释引发争议

   根据基本法,特别行政区法院拥有案件的终审权并且有权解释基本法。当案件遇到需要提请全国人大常委会解释基本法,而终审法院没有根据基本法的规定而提请时,由于法院的裁判将会对特别行政区的治理带来重大宪法影响,因此全国人大常委会可以就案件争议根据宪法第67条之规定依职权解释宪法和基本法,以制约终审法院的司法权。同时,为维护特别行政区的稳定和治理的有效性,行政长官可以根据基本法和立法法的原则,向全国人大常委会提出解释宪法和基本法的建议,以及时缓解终审法院裁决引起的不稳定情绪。比如在居港权案件中,如果全国人大常委会不及时对基本法相关条款作出解释,香港终审法院的判决将会导致新增近百万内地公民拥有香港居留权,这无疑对香港社会的发展造成难以承受的人口压力。事实上不仅限于经济影响,当案件的审理结果实质上涉及中央权力以及中央与特别行政区的关系时,终审法院作出的判决有可能抵触宪法和基本法。但在基本法第158条的框架下,由于是否提请全国人大常委会释法的判断权归属不明,当终审法院不提请全国人大常委会解释基本法,而其判决将引起宪法秩序的不稳定,并进而对宪法和基本法所确立的宪制基础造成损害时,全国人大可以通过修改基本法或者授权特别行政区行政长官提请全国人大常委会解释宪法和基本法,从而弥补基本法第158条造成的法律空白。

根据基本法的规定,特别行政区立法会有权立法,但立法增减公民基本权利义务时,实践中会出现引发宪法争议的情形。港澳居民的基本权利义务主要由基本法第三章作出规定,并且散见于其他各章。宪法与港澳基本法关于基本权利义务的规定并不一致,既有相当程度的重合,同时也在权利内容、权利主体和权利行使的限制,基本义务的履行等方面体现出相当程度的差异。这种差异为处理三地之间民众的基本权利和义务带来了法律适用上的困扰。根据“一国两制”的精神,内地主体实行社会主义制度,内地公民主要适用宪法确认的基本权利义务。特别行政区实行资本主义制度,港澳同胞在特别行政区境内遵循基本法所规定的权利义务,二者本不应该发生冲突。但伴随内地与港澳之间经济文化联系日益紧密,三地间出现了大量的流动人口,而三地间关于基本权利和义务的规定并不一致,无法简单叠加。此时,宪法与基本法关于基本权利义务规定的属人及属地效力就会发生适用上的困扰。特别行政区的特别应体现为地域的特别,而非身份的特别。如CEPAhttp://www.calaw.cn/uploadimages/20181212/20181212211101888001.jpg下陆港间双向人才流动成就有限。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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