朱福惠 张晋邦:特别行政区宪法解释提请权的法理依据与实践动因

选择字号:   本文共阅读 145 次 更新时间:2018-12-17 00:00:17

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朱福惠   张晋邦  
国家机关在实施和适用宪法与法律的过程中,如果遇到需要明确宪法条文的具体含义或者对法律的合宪性产生疑义时,需有权提请全国人大常委会解释宪法。基本法的解释权由全国人大常委会授权特别行政区法院行使,但根据宪法和基本法的规定,全国人大常委会可以依照职权进行解释或者根据特别行政区法院的提请进行解释,所以基本法的解释不仅在体制上较为完善,而且符合我国的宪法和法律解释体制。特别行政区的宪法解释体制,应与特别行政区的基本法解释体制具有同构性。

   特别行政区的宪法适用和解释缺乏制度支持,表现在特别行政区法院适用宪法裁决案件以及特别行政区国家机关的宪法解释和合宪性审查提请权没有直接而明确的法律依据,基本法和立法法均没有在具体操作层面涉及特别行政区的宪法解释问题⑦。可见,特别行政区的基本法治理观遮蔽了宪法治理观。因为在特别行政区治理观上,宪法在特别行政区的实施被视为只能透过基本法间接适用,所以,宪法在特别行政区实施过程中的解释问题被不合理地转换为基本法解释问题。宪法是国家的根本法,它构成国家基本制度的宪法基础。“一国两制”是八二宪法对特别行政区制度的肯认,基本法是宪法“一国两制”架构的具体化,因此,基本法不仅在“一国两制”层面不能替代宪法,而且在人民代表大会制度、宪法和法律解释制度等方面更不能替代宪法,基本法解释同样不能替代宪法解释在特别行政区治理中的地位和作用。基本法没有明确规定特别行政区国家机关享有宪法解释权或者宪法解释提请权,但基本法的自足性并不意味着其授权模式的封闭性,简单地从基本法缺乏显性授权条款便否认特别行政区拥有宪法解释提请权,是对宪法与基本法关系的误解。根据基本法第20条的规定,特别行政区有权享有全国人大、全国人大常委会以及中央政府授予的其他权力。但是,出于对基本法治理的固有认识,最高国家权力机关制定的法律在规定地方权力时常常忽视特别行政区国家机关的职权,从宪法审查和解释的权限来看,表现在如下方面。

   第一,特别行政区宪法解释提案权阙如。全国人大常委会的宪法解释虽然为抽象解释,但其解释具有法规范的效力,是一种造法活动。按照全国人大常委会的立法和工作程序,宪法和法律解释的启动程序与立法程序同构。据此,我国现行宪法解释体制和运行程序应该根据《宪法》,结合全国人民代表大会组织法。立法法、全国人大常委会议事规则等法律予以理解,从中推论特别行政区的宪法解释提请权及其行使之必要性。

   全国人大常委会的立法程序由全国人民代表大会组织法、立法法和全国人大常委会议事规则等规定,全国人民代表大会组织法第32条明确了有权向全国人大常委会提交议案的主体是中央国家机关和一定数量的代表委员。立法法第26条、第27条明确了有权向全国人大常委会提交法律案的主体是中央国家机关和一定数量的代表委员。全国人大常委会议事规则第11条也将常委会职权范围内的议案提请权主体确认为委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、十人以上常务委员会组成人员联名等中央国家机关及团体。可见,我国的国家立法权主要由最高国家权力机关行使,其他中央国家机关在程序上具有法案提请权,而包括特别行政区政府在内的地方政府均没有国家立法的法案提请权。所以,从立法权层面,特别行政区国家机关无权直接向全国人大常委会提出宪法解释的议案。

   第二,立法法对审查和解释提请主体的限缩。宪法审查的本质是宪法判断,宪法解释的本质是宪法理解,宪法审查以宪法解释为前提,宪法解释必然形成宪法审查。一般而言,有权提起宪法审查的国家机关必然有权启动宪法解释。我国宪法规定,全国人大常委会行使宪法审查权⑧。目前对全国人大常委会的宪法审查程序作出明确规定的是立法法。根据立法法第99条第1款之规定,只有国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院以及省级人大常委会才能针对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例提出违宪审查的请求,立法法没有规定特别行政区国家机关的违宪审查要求权。根据立法法第99条第2款之规定,除该条第1款列举以外的其他国家机关、社会团体、企事业组织和公民如认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例与宪法和法律相抵触,可向全国人大常委会书面提出审查的建议,由全国人大常委会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查,提出意见。可见,立法法并没有明确排除特别行政区国家机关违宪审查的建议权。

   虽然立法法并不是适用于特别行政区的全国性法律,但该法第8条明确规定,特别行政区制度属于只能制定法律的事项,表明全国人大及其常委会制定有关特别行政区方面的法律均受该法之拘束,因此特别行政区虽然不能直接适用该法,但对依据该法制定的有关特别行政区的法律以及适用于特别行政区的法律,特别行政区国家机关应当拥有宪法审查和宪法解释的提请权。这不仅是治理香港和澳门特别行政区的需要,也是保障国家法律统一适用的需要,更是确保宪法第31条所确立的特别行政区制度稳固的需要。立法法只规定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是否抵触宪法和法律,没有规定法律是否抵触宪法的问题。但从宪法至上的原理出发,法律仍然有抵触宪法之可能。根据宪法确立的解释体制,如果法律在适用过程中发生抵触宪法之争议,可以向全国人大常委会提出宪法解释之请求,全国人大常委会可以对法律的合宪性作出解释。特别行政区在适用基本法和其他全国性法律的过程中,遇到需要解释法律合宪性的情形,如果不能扩大适用立法法第99条第2款之规定,从特别行政区治理的高度来对待宪法解释提请权,则宪法在特别行政区治理中的作用将不能得到有效发挥。

  

三、特别行政区的宪法解释提请义务


   (一) 特别行政区国家机关有实施宪法的职责

   宪法解释提请权是宪法适用和解释的程序性权力,要实现特别行政区的宪法治理,必须要实现宪法在特别行政区的适用与解释。否则,基本法治理模式之观念仍然难以实现转型。特别行政区国家机关在现行宪制下的宪法解释提请权,可以由特别行政区法院在适用基本法和全国性法律时提出,也可以是特别行政区立法会或者立法会一定数量的议员提出,同时也可以由行政长官提出。特别行政区法院和立法会的请求权在法理上之正当性自不待言,然而,行政长官的提请权则需要从特别行政区的政治体制的角度出发予以特别说明,由于行政长官是特别行政区首长,其法律地位不能与内地省级行政机关之行政首长相提并论。特别行政区不实行人民代表大会制度,而实行行政长官主导下的分权体制。鉴于特别行政区的行政主导体制,根据基本法的相关规定,行政长官是特别行政区首长,代表特别行政区对中央负责,负责领导特别行政区政府,负责执行基本法和其他法律,拥有包括行政权、人事任免权、立法权在内的广泛权力。因此,赋予特别行政区行政长官的违宪审查和宪法解释提请权比较符合特别行政区的政治体制。从宪法原理出发,宪法解释之提请权的主体资格必须满足两个条件:一是享有宪法职权并对其管辖的事务具有最终决定权;二是享有宪法职权的国家机关具有适用和执行宪法的权力,其适用和执行宪法的行为直接发生法律效果。

   特别行政区的政治体制决定了行政长官应当具有解释宪法的提请权。根据宪法第31条,国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人大以法律规定。宪法这一条款体现了国家在设立特别行政区制度时需要遵循必要性原则和因地制宜的灵活性原则。不同于内地的人民代表大会制度,特别行政区政制是权力制衡基础上的行政主导体制。第一,在行政长官的法律地位上。根据基本法相关规定,行政长官是特别行政区首长,代表特别行政区。行政长官依照基本法规定对中央人民政府和特别行政区负责。行政长官在特别行政区拥有超然于行政、立法和司法三个机关之上的法律地位。第二,在行政长官的产生上。根据基本法的相关规定,行政长官在当地通过一个具有广泛代表性的选举委员会选出,较特别行政区立法机关和司法机关而言,具有较为广泛的认受性和民意代表性。第三,在行政长官的任命上。行政长官由中央政府批准任命,对中央负责,与中央政府具有较为紧密的宪法和法律联系。第四,在行政长官的职权上。基本法赋予了行政长官包括领导特别行政区政府、执行特别行政区法律、法律签署权、法律公布权、财政预算案签署权、行政决策权、行政命令权、人事任命权和提案权在内的广泛职权。可见,特别行政区政治架构主要是围绕行政长官设计的。行政长官在特别行政区范围内既具有终局性和权威性的宪法职权,其决定权也直接发生法律效果。因此,特别行政区宪法解释提请权作为非常重要的宪法权力,也应当赋予特别行政区行政长官行使,以此进一步巩固特别行政区的行政主导体制。

   (二) 特别行政区可以行使法律赋予省级行政区的部分权力

   根据宪法和基本法的规定,特别行政区为我国的地方行政区域,因此,在行政区划上,特别行政区相当于我国的省级行政区。根据主权原则,宪法在特别行政区发生直接拘束力,特别行政区的设置及其高度自治权的授予,均由全国人大根据宪法制定法律而实现。特别行政区不仅需对宪法规定的外交、国防等中央政府权力予以尊重,而且还需要受宪法和法律解释体制、立法制度之约束。《宪法》第67条规定,全国人大常委会解释宪法,基本法没有规定特别行政区法院的宪法解释权,表明全国人大并没有将宪法的解释权授予特别行政区行使。特别行政区国家机关虽然没有宪法解释权,但是,宪法确立的解释制度在特别行政区具有效力。基本法颁布施行之初,全国人大以决议的形式确认港澳基本法合宪,但全国人大对合宪性的理解止步于合宪性宣告,未能进一步阐明基本法为什么合宪,导致特别行政区制度的宪法定位以及特别行政区国家机关如何适用宪法和法律等问题长期得不到解决。学界先后出现了特别行政区宪法论、基本法律论、宪法特别法论、八二宪法变迁论等几种基本法合宪性推定理论[17]。特别行政区宪法论试图化解特别行政区内实行的基本制度与现行宪法相抵触的事实违宪争议,将基本法上升为特别行政区宪法典,以期与八二宪法比肩而立。其认为特别行政区制度以基本法为准即可,无须与内地宪法产生联系,以此解释八二宪法部分条款难以在特别行政区直接实施的现状和基本法在特别行政区所具有的最高宪制地位。但由于基本法明确规定根据宪法制定,特别行政区的权力来源于中央授权,因此基本法宪法论违背了宪法一般原理和我国单一制的结构形式。基本法律论借助于全国人大国家权力机关天然合宪的宪制地位⑨,认为宪法第31条明确了全国人大制定法律确立特别行政区制度的权力,因此全国人大制定的基本法属于基本法律,基本法律并不违宪。但基本法律论难以回答的是作为下位法何以能够修改上位法,基本法何以能够作出与宪法不一致的规定。宪法特别法论试图以特别法与一般法的关系化解基本法违宪争议[18],但其有将八二宪法弱化为普通法之嫌,与宪法最高法律效力殊难匹配。八二宪法根本规范变迁论[17]则直陈我国现行宪法已经由过去的社会主义共和国宪法变为了一部多元共和制宪法,宪法第31条是对五四宪法以来的共和国体制的重塑,八二修宪与七五修宪和七八修宪的显著区别在于宪法的根本规范已由“中华人民共和国实行社会主义制度”变为“中华人民共和国一般行政区和民族自治区实行社会主义共和制,特别行政区实行资本主义共和制”。但八二宪法根本规范变迁论难以有效解释基本法第5条明确规定的特别行政区制度五十年不变的时间期限,此外,其关于八二宪法修改性质的认定,关于宪法根本规范的界定,都存在可进一步研究之处。

从宪法史的角度观察,八二宪法确立的央地关系在发展进程中的变迁可以有效理解宪法与基本法的关系。八二宪法关于特别行政区制度的规定是我国国家结构形式的重大变迁和实验。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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