王小鲁:改革40年的回顾与思考

选择字号:   本文共阅读 7829 次 更新时间:2018-11-13 10:24:27

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王小鲁 (进入专栏)  
城镇居民人均可支配收入年均增长7.2%,农村居民人均纯收入年均增长8.8%;城乡收入差距从3.2倍缩小到2.7倍。同期,城镇单位平均工资增速快于城镇人均收入增速,意味着劳动者报酬占居民收入的份额有所回升。

   收入分配改善也反映在居民消费在GDP中的份额有所回升。2010年,居民消费仅占支出法GDP的35.6%,2017年回升至39.1%。居民消费的回升起了改善总需求、支持经济增长的作用。

   结构调整与改革

   针对长期以来积累的产能过剩、效率下降、债务杠杆率过高等严重的经济结构失衡现象,中共中央于2015年提出了“三去一降一补”的结构调整任务。

   近一两年,在市场调节和政府调控的双重作用下,结构失衡状况有好转,产能过剩有缓解。但采用行政手段的调控也带来了一些负面影响,例如靠行政命令压缩产能带来了能源和原材料价格大幅度反弹;有些地方还出现了效率较高的企业被迫停产或退出,低效率企业反而在当地政府保护下继续存在的现象。根据“规模以上”工业企业统计数据推算,过去一两年的企业盈利上升主要是基础原材料价格上涨所致,企业效率并没有明显改善。同时,去房产库存的一些措施还带来了房价普遍上涨。

   根据一些投资机构测算,中国宏观层面的债务杠杆率(非金融企业、政府、个人债务之和占GDP之比)已达到250%左右,处在高风险状态。整体杠杆率目前尚未由升转降,但2017年广义货币供应量M2的增长率从过去几年的11%-14%减缓到8.2%,杠杆率升速也明显减缓。在杠杆率切实降低之前,严重的金融风险尚未解除。尤其值得警惕的是,在经济景气下降时,如果为了应对短期困难而放松货币政策调控,重返放水的老路,去杠杆、降风险的努力有可能前功尽弃。

   结构失衡的关键因素是长期货币宽松和大量政府投资造成的消费率过低、投资率(资本形成率)过高,导致无效投资过多、产能过剩、效率下降、负债过度,而消费需求不足以支持经济增长。近年来虽然消费率有所回升、投资率有所回落,但2017年资本形成率仍然高达44.4%,消费率只有53.6%(其中居民消费仅占GDP的39.1%),与2000年以前正常状态相比,投资率仍然高10个百分点左右,消费率低约10个百分点。与这种状况相关的因素,是市场配置资源的机制受到干扰,政府支出结构不合理,土地制度弊病,收入分配失衡。以行政性手段去产能、去库存还只是治标而非治本,根本解决结构失衡问题不能靠扬汤止沸,而需要釜底抽薪,切实推进深层次的政府、财税、国企、土地、户籍等体制改革和宏观政策调整,才能使经济重新走上健康增长的轨道。

   建立新型的政府与市场关系

   在过去40年的经济发展中,在经济市场化的同时,政府也发挥了重要作用。特别是在改革初期,市场发育不足,地方政府积极参与竞争,进行投资,以各种优惠政策招商引资,帮助企业发展,推进了经济增长。2000年以后,各级政府的基础设施和城市建设投资大幅度增长,对于改善交通运输、通信等条件和推进城市化也起了重要作用。这被普遍认为集中体现了“集中力量办大事”的中国特色发展道路。但随着市场的发展,过多的政府参与也越来越多显现出负面影响。

   因为各级官员关心更多的不是经济效益,而是增长政绩、财政收入、城市外观形象等因素,投资失败亏损也不需要官员个人承担责任,不怕拖欠银行债务,因此各地政府投资和政府推动的投资往往具有赶浪潮、规模大、同步性和重复性强、不怕风险、不计成本的特征。这类投资行为导致了一轮又一轮的过度投资、重复建设,造成产能过剩、资源浪费、债台高筑,因此也挤占了市场资源,影响了民营经济发展。我国近年来的严重产能过剩、房地产供给过剩、杠杆率过高等结构失衡现象,与此密切相关,尤其是2008-2010年期间地方融资平台超大规模举债投资,带来一系列严重后果。政府的参与还因为官员支配资源的权力过大,往往导致滥用职权、官商勾结、寻租腐败。近期由于对地方政府举债有了一些约束措施,政府投资已明显减缓。但如何合理规范政府职能,约束政府行为,仍然是一个要通过政府改革来解决的问题。

   因此当前迫待推进的一项重要改革,是理顺政府与市场的关系,减少政府配置资源,确保市场在资源配置中起决定性作用。政府要实现从“增长型”政府向服务型政府的职能转变,建立新型的政府与市场关系。

   在竞争性领域,需要建立公平竞争的市场,清理各种影响公平竞争的优惠政策,撤除政府保护,杜绝不适当的政府干预,通过市场竞争实现资源配置优化,优胜劣汰,让高效率的企业在竞争中发展壮大。

   在市场失灵、部分失灵或短期内不能有效发挥作用的领域,需要更好发挥政府作用。这包括基础设施建设、城市规划和管理、公共服务和社会保障、收入再分配、基础科学研究、以及少数重要的科技研发领域和瓶颈环节。但在这些领域,也需要在合理方向和合理限度内进行投资和参与,并非政府投资和参与越多越好。

   在解决公平和效率的关系这对矛盾中,政府应主要承担保证社会公平的任务,提高效率主要靠市场发挥作用。

   有一种流行观点认为,所谓中国特色道路,就是政府深度参与经济活动。这是一种错误的认识。计划经济时期,政府包揽了几乎所有事务的决定权,但事实证明这种经济模式是失败的,中国是在转向市场经济后才取得了近40年高速增长的成就。其中政府的参与有些是成功的,例如积极进行基础设施建设,同时也有很多失败的教训,如过度投资和过度借债导致的经济失衡。当前更需要认真总结失败教训,使经济走出结构失衡。

   转变政府职能,需要按照十八届三中全会决议所指出的,深化政治体制改革,加快推进社会主义民主政治制度化和法治化的进程。

   建立新型的政府与市场关系,还包括政府切实承担保持宏观经济稳定的职责,杜绝为短期政绩而采用高风险的货币刺激政策,切实保持货币中性,促进过高的杠杆率下降,维护经济的长期健康发展。

   国企改革与公平竞争

   当前国有企业改革仍然是颇具争议、进展迟缓的领域。国有企业之所以需要改革,首先是因为竞争性领域的国有企业效率仍然显著低于民营企业。以2017年“规模以上”工业企业数据为例,国有控股企业亏损面高达25%,非国有企业只有11%;国有控股企业的总资产利润率只有3.9%,而非国有企业为8.4%。国有控股企业的杠杆率(负债/总资产)为60.4%,非国有企业为52.5%(据国家统计局网站数据)。国有控股企业上述不令人满意的绩效,还是在拥有诸多优惠条件下实现的,包括容易获得银行贷款且利息通常较低,容易获得廉价土地或其他优惠和补贴,拥有对石油、电力、烟草、金融、电信等垄断性或高盈利领域的控制权等。而普通民营企业通常不具备这些优惠条件。

   解决国有企业竞争能力差、效率不高的问题,关键是解决干预、激励、监督和退出机制问题。其一,政府从管企业转向管资本,减少干预,放手让企业参与市场竞争。国企在薪酬待遇等方面也应市场化。例如,对国有企业高管采取低于市场报酬的限薪政策,不利于改善国有企业经营。其二,通过实行混合所有制实现国有经济和民营经济的联合,应是促进国有企业提高效率、改善管理、促进其更加市场化的一个途径,而不是借此“增强国有企业控制力”,不是要国企吃掉民企。需要继续破除按所有制划分“姓资姓社”的旧观念,混合所有制并不必然以国企为主体,而要效率优先,按市场规则进行联合和重组。其三,国企与民企要公平竞争,持续经营不善的国有企业应按市场原则退出、改组、改制,不应保护。其四,强化审计监督,防止贪污、挥霍国有资产;但也不应小题大做,让企业管理者动辄得咎、无所适从。

   在天然垄断、市场失灵或部分失灵的领域,国有部门需承担重要责任。但除个别特殊领域外,凡是能引进市场竞争的领域都应尽可能降低进入壁垒、引进市场竞争。包括教育、医疗等领域,应实行公营和民营机构并存的双轨制。只有引进竞争,才能推动公营单位提高效率。服务型公营单位也应在强化审计监督和社会监督的前提下拥有足够的自主经营权,发挥专家作用,理顺激励机制,减少行政干预,鼓励体制机制创新。防止行政化、官僚化倾向和提高效率应是这类单位改革的重要内容。

   财税体制改革

   近年来财税体制改革在营改增方面有进展,在减少和规范专项转移支付、增加完善一般转移支付方面有小幅改善。在实现预算公开透明方面、事权和支出责任相适应方面看来进展不大。在建立跨年度预算平衡机制、房地产税改革等方面未见到实际进展。财政预算收支和政府性基金收支分立的状况至今没有改变。

   在个人所得税改革方面,最近出炉的个人所得税法修正案草案,除了对工薪所得免征额和税率结构有调整、增加了专项扣除外,缺乏实质性进展,而且有些修改是不合适的。现行个税的主要问题是对不同来源的收入实行不同税率的分类计征,工薪所得实行超额累进税制,最高税率45%,经营所得累进率相对较低,财产性收入等非劳动所得税率更低,不实行累进,有些收入不用纳税。这导致工薪阶层的中高层(基本属于中产阶层)税负高,真正的富人税负反而低,不利于平衡收入分配。这次的草案并没有解决这个问题,只是把工薪所得、劳务报酬、稿酬、特许权使用费这四项劳动所得纳入综合计征的范围,反而提高了一部分劳动所得的税负。真正需要的改变,是对各类劳动所得和非劳动所得实行综合计征,统一税制,公平纳税;把过高的税率降下来,过低或不纳税的提上来。

   财税体制改革需要解决的另一个关键问题是改善财政支出结构。近些年来,财政支出中公共服务、减贫等民生支出比重有增加,政府行政性支出和竞争性领域的投资支出比重有所下降,但与国际通常情况相比,我国财政预算支出中行政性支出比重仍然过高,而医疗教育等公共服务支出比重仍然偏低。从广义公共支出看,政府投资支出显著过高。未来向服务型政府转型的一个主要内容,是改善财政支出结构,向服务公众、改善民生的方向转型。

   土地制度改革

   在土地制度改革方面,中共中央十八届三中全会决定(2013年)指出,改革方向是“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。……扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。”

   现行土地制度给予地方政府独家征地卖地、获得高额土地出让收入的权力,使地方政府热衷于抬高地价并大量借债推动房地产开发。加上货币宽松的外部条件,导致地价房价持续上涨,进而又刺激了投机性购房需求,推动房价继续上涨。这种恶性循环导致了少数人暴富,而给有住房需求的中低收入居民造成沉重负担,又通过商业房地产租金上涨把高房价的成本转嫁给广大消费者。这一制度对收入差距扩大、房地产过度投资、杠杆率过高和资产泡沫负有重要责任,是导致结构失衡的重要原因。

   因此,落实三中全会决定,改革政府垄断土地供应的制度,开放土地市场,是改革的必然选择。其中,允许农村集体建设用地和闲置的村民宅基地直接进入市场和建立跨省的土地指标交易市场、实现市场化的占补平衡是这一改革的关键内容。但近年来这方面改革始终停留在少数区县级单位试点的阶段,在全国范围未见显著进展。加快推进土地制度改革,将是一场意义重大的改革。

   城镇化与户籍改革

中共中央和国务院在《国家新型城镇化规划(2014-2020)》(2014)中指出:“大量农业转移人口难以融入城市社会,(点击此处阅读下一页)

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